前言
黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是繼中央2005年提出新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略后又一個加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新戰(zhàn)略與新舉措。為今后“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展指明了道路。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營制度改革、鄉(xiāng)村治理機制等多方面法律問題。
一、深化農(nóng)村土地制度改革——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之基
農(nóng)村土地制度事關(guān)億萬農(nóng)民的生計與命運，是我國農(nóng)村最根本最核心的基礎(chǔ)制度。十九大報告中確定“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”土地承包關(guān)系的去留終于有了確切答案。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，不僅給農(nóng)民吃了“定心丸”，更有助于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，完善“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，提高土地利用率，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。10月31日上午，土地承包法修正案草案提交初審，其中幾個問題值得予以關(guān)注：
1、草案吸納“三權(quán)分置”制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。草案明確了土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。
2、對于進城落戶的農(nóng)民，可自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)。為落實十八屆五中全會提出的，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。
3、土地經(jīng)營權(quán)可以出租（轉(zhuǎn)包）、入股。草案規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。為落實十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神，草案增加了土地經(jīng)營權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)定。
4、承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。草案規(guī)定第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。由于實踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了“融資擔(dān)保”概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。鑒于土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于探索階段，實踐中的做法也不盡相同，為此草案只作出原則性規(guī)定，具體規(guī)定還需依實踐發(fā)展的需要由行政法規(guī)規(guī)范。
二、推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之源
農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合，實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)。隨著改革開放30多年的發(fā)展，農(nóng)村集體擁有大量資產(chǎn)。但仍存在著原有分散經(jīng)營體制不適應(yīng)發(fā)展需要、集體所有權(quán)主體虛化、集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理不善、集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)要素難以激活等問題阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有利于解決農(nóng)村集體經(jīng)濟遇到的種種困境。新《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格，為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革奠定了法律基礎(chǔ)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“破冰”發(fā)展的同時，仍存在以下兩方面問題：
一方面集體產(chǎn)權(quán)制度仍然缺少法律化、制度化。如何確認集體成員身份,例如是否給予在室女、外嫁女、外遷村民集體成員身份；如何對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資；如何量化經(jīng)營性資產(chǎn)；如何進行股權(quán)管理；股權(quán)如何取得、流轉(zhuǎn)、繼承；股權(quán)證書如何登記備案等問題，各地做法不一，且未有相關(guān)立法予以規(guī)范。
另一方面配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟合作社為公司企業(yè)，稅收負擔(dān)大為加重。三是金融機構(gòu)不認可“股份經(jīng)濟合作社”的法人地位，導(dǎo)致信貸支持力度不足。
三、對農(nóng)村資產(chǎn)還權(quán)賦能，促進生產(chǎn)要素集中市場化配置以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之本
“三農(nóng)”問題的核心可以歸為人的問題，傳統(tǒng)的農(nóng)民一靠人力、二靠天氣的農(nóng)耕方式無法改變農(nóng)業(yè)落后狀態(tài)。因此，科技興農(nóng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然之選。一方面要建構(gòu)路徑，打通城市工商資本下鄉(xiāng)通道；另一方面要發(fā)揮資本粘合劑的作用，促進土地、人力、技術(shù)、自然資源等生產(chǎn)要素進一步集中。具體可以從以下幾個方面入手：
首先，多途徑培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在修改土地承包法的基礎(chǔ)上，進一步就經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出臺相應(yīng)法規(guī)，加強流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，在更大層面上推動土地集體中規(guī)模經(jīng)營。
其次，多舉措優(yōu)化農(nóng)業(yè)人才隊伍。新型職業(yè)農(nóng)民培育工作是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，培育以返鄉(xiāng)大學(xué)生為主體的新型職業(yè)農(nóng)民，成為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的迫切需要。如何留住人才，引進人才，不僅涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，更涉及戶籍制度；公共服務(wù)均等化；保障新型職業(yè)農(nóng)民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益；城鄉(xiāng)同權(quán)等方面制度的配套落實。
最后，多方式改善農(nóng)村居住人口結(jié)構(gòu)。要改革現(xiàn)有宅基地制度，探索宅基地有償使用、有償流轉(zhuǎn)、有償退出以及低押擔(dān)保等權(quán)能實現(xiàn)方式，引導(dǎo)農(nóng)村將閑置宅基地自主騰退，發(fā)展農(nóng)村集體租賃住房、養(yǎng)老住房市場。一方面可以讓農(nóng)戶多余宅基地騰退復(fù)耕，提高農(nóng)地節(jié)約利用；另一方面讓城市人口可以順利向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，補充農(nóng)業(yè)人才缺口，提高農(nóng)村消費人群的消費水平，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
四、構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理體系——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之要
多元鄉(xiāng)村治理體系有效意味著多元主體協(xié)調(diào)發(fā)力，以最高效的方式為農(nóng)村居民提供基本的公共服務(wù)，維持公平正義，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。體系的有效構(gòu)建需要進一步完善以下制度：
1、完善村民自治制度。完善《村民委員會組織法》，繼續(xù)堅持民主選舉村委會主要成員，完善村民議事會和監(jiān)事會制度，讓農(nóng)村居民有表達對公共服務(wù)需求偏好的渠道，能對村民委員會進行有效監(jiān)督，降低公共服務(wù)供給的成本。
2、建立健全農(nóng)村公共服務(wù)中心。行政村作為社會治理中有機組成，必須貫徹國家意志，執(zhí)行國家的方針政策；切實配合好，完成好上級政府交辦的道路、水利、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)工作。建立健全農(nóng)村公共服務(wù)中心有利于最大化協(xié)調(diào)村民自治與公共管理之間的矛盾。
3、構(gòu)建法治鄉(xiāng)村。總結(jié)提煉一批村規(guī)民約，讓這些約定俗成的習(xí)慣法規(guī)范、約束村民行為。加強村務(wù)村財公開，提高村民參與自治的積極性與透明性。豐富農(nóng)村多元調(diào)解機制，加強法制宣傳，多源頭頭解除社會矛盾。
結(jié)語
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，標志自我國經(jīng)濟社會發(fā)展從農(nóng)村支援城市的“城市發(fā)展”單軌制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市發(fā)展”與“農(nóng)村發(fā)展”并重的雙軌制。“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的新發(fā)展理念，這既切中了當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的要害，也指明了新時代鄉(xiāng)村發(fā)展方向，明確了鄉(xiāng)村發(fā)展新思路，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實效仍需在實踐中不斷求索。
