Loading
2018-05-31 10:20:00
矛盾的判例
福建省平潭紅巖海濱山莊有限公司（下稱“紅巖山莊”）未經(jīng)招標(biāo)，將平潭國(guó)際大酒店及公寓工程項(xiàng)目發(fā)包給福建建工集團(tuán)總公司（下稱“福建建工”）。簽訂《建設(shè)工程施工合同》后，福建建工進(jìn)場(chǎng)施工。因該項(xiàng)目未辦理施工許可證，被當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)責(zé)令停工。雙方因工程款糾紛訴至福建省高級(jí)人民法院。《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)之規(guī)定，建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》第52條第五項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效。結(jié)合本案，如果案涉項(xiàng)目為必須招標(biāo)項(xiàng)目，則合同無(wú)效，雙方根據(jù)過(guò)錯(cuò)比例承擔(dān)責(zé)任；反過(guò)來(lái)，如果案涉項(xiàng)目不是必須招標(biāo)項(xiàng)目，合同有效，導(dǎo)致停工一方將將承擔(dān)違約責(zé)任。
這樣，一起工程款糾紛，最后的焦點(diǎn)卻落在了案涉項(xiàng)目是否為必須招標(biāo)項(xiàng)目。
福建建工主張案涉工程為必須招標(biāo)項(xiàng)目，主要依據(jù)是《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（下稱“3號(hào)令”）。該規(guī)定第三條，將旅游項(xiàng)目和商品房項(xiàng)目都列于進(jìn)關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目之下，屬于必須招標(biāo)的范圍。案涉項(xiàng)目既含平潭國(guó)際大酒店，又包括對(duì)外銷售的商品住宅，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)。這一觀點(diǎn)在二審中得到了最高人民法院的支持。
不止本案，在普定縣鑫臻酒店有限公司與普定縣鑫臻房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司與黑龍江省建工集團(tuán)有限責(zé)任公司建設(shè)工程合同糾紛二審一案（（2016）最高法民終106號(hào)）、江河創(chuàng)建集團(tuán)股份有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛再審審查與審判監(jiān)督（（2017）最高法民申5017號(hào)）等案件中，案涉項(xiàng)目同樣是酒店項(xiàng)目、同樣是民營(yíng)資本投資、同樣未經(jīng)招標(biāo)發(fā)包，最高院也持相同觀點(diǎn)。
但是，在福建省恒順融資擔(dān)保股份有限公司（下稱“恒順公司”）與歌山建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱“歌山公司”）的建設(shè)工程施工合同糾紛案，最高院卻持截然相反的觀點(diǎn)。（2015）民一終字第70號(hào)《民事判決書(shū)》記載，“本院認(rèn)為，根據(jù)已查明事實(shí)，案涉工程項(xiàng)目的規(guī)劃用途為辦公和酒店經(jīng)營(yíng)，不在《規(guī)定》（筆者注：即3號(hào)令）第三條列舉的范圍之內(nèi)，也不具有為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的性質(zhì)，應(yīng)不屬于‘公用事業(yè)項(xiàng)目’，因此不屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目”。
如此反復(fù)的根源，就在于3號(hào)令。
《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定非常簡(jiǎn)單，即“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”必須招標(biāo)。同時(shí)，第三條還規(guī)定，“前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”3號(hào)令就是依據(jù)該授權(quán)制定的。
換句話說(shuō)，該規(guī)定就是招標(biāo)投標(biāo)法的補(bǔ)丁。
但是，3號(hào)令的補(bǔ)丁效果卻不甚理想。它不僅包括了道路、鐵路、供水、供電、水利等諸多大家公認(rèn)的，并且建筑安全標(biāo)準(zhǔn)要求高的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)置，同時(shí)也將科技、教育、文化、體育、旅游、衛(wèi)生、社會(huì)福利等項(xiàng)目都?xì)w為關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)，列入必須招標(biāo)范圍。在2000年前后，此類項(xiàng)目的確多由國(guó)家財(cái)政或國(guó)有企業(yè)自籌資金投資興建。但是，這不等于公用事業(yè)項(xiàng)目的資金均來(lái)自國(guó)有資金。否則，《招標(biāo)投標(biāo)法》和3號(hào)令就無(wú)須將公用事業(yè)和使用國(guó)有資金這兩種必須招標(biāo)情況分開(kāi)規(guī)定。
事實(shí)上，隨著近些年我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，民間資本投資體育場(chǎng)館、酒店、游樂(lè)園的旅游設(shè)施、乃至醫(yī)院、學(xué)校方興未艾。工程建構(gòu)復(fù)雜、建筑安全標(biāo)準(zhǔn)要求高的項(xiàng)目，列入必須招標(biāo)范圍自無(wú)不可。對(duì)普通的建筑，僅僅因其用途為教科文衛(wèi)、體育旅游，就強(qiáng)制民間投資者招標(biāo)，似無(wú)必要。
這一點(diǎn)，不僅司法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不一，就連建設(shè)工程管理相關(guān)的主管機(jī)關(guān)也有分歧。2014年的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》在提到改革招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式時(shí)，就明確要求“調(diào)整非國(guó)有資金投資項(xiàng)目發(fā)包方式，試行非國(guó)有資金投資項(xiàng)目建設(shè)單位自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包，是否進(jìn)入有形市場(chǎng)開(kāi)展工程交易活動(dòng)”。在平潭國(guó)際國(guó)際大酒店施工合同糾紛一案中，紅巖山莊曾援引過(guò)該意見(jiàn)來(lái)支持自己的觀點(diǎn)。考慮到該文件效力層級(jí)較低，法院未予采納。
商品房之爭(zhēng)
在深圳市中邦（集團(tuán)）建設(shè)總承包有限公司（下稱“中邦公司”）訴萬(wàn)寧釣魚(yú)臺(tái)山水溫泉旅業(yè)有限公司（下稱“釣魚(yú)臺(tái)公司”）、海南山之水旅業(yè)投資有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中，一審法院認(rèn)為，合同無(wú)效是對(duì)法律行為最為嚴(yán)厲的否定性評(píng)價(jià)，對(duì)于上述“必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的建設(shè)工程”不宜擴(kuò)大解釋。3號(hào)令上的“商品住宅”，應(yīng)限定為“公用事業(yè)項(xiàng)目”中的“商品住宅”。但是，具體所指，令人困惑。
在二審中，中邦公司提出，商品住宅劃分為廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、私人住宅，并認(rèn)為屬于公用事業(yè)項(xiàng)目的關(guān)系公共利益、公共安全的商品住宅只包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房，這三類商品住宅總稱為保障性住房。
筆者認(rèn)為，中邦公司實(shí)際上是偷換概念，將“住宅“與”商品住宅“混為一談。廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用房不遵循等價(jià)有償原則這一商品交換原則，而是承載著國(guó)家的福利、人才政策。因此，此類房屋不屬于商品范疇，也就談不上商品住宅了。但是，中邦公司的觀點(diǎn)中也包含著一定的合理因素。那就是，商品住宅應(yīng)當(dāng)與廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用房相區(qū)分。后者具有明顯的公共產(chǎn)品色彩，應(yīng)當(dāng)納入包括必須招標(biāo)范圍在內(nèi)的嚴(yán)格監(jiān)管范圍，而前者屬于私人產(chǎn)品供給，強(qiáng)制招標(biāo)缺乏必要性。
在該案中，海南省高院對(duì)中邦公司的劃分未置可否。但在判決時(shí)認(rèn)同了商品住宅不在必須招標(biāo)范圍。
司法機(jī)關(guān)的搖擺不定，令民間投資者在投資公用事業(yè)時(shí)就是否進(jìn)行招標(biāo)的問(wèn)題，左右為難。盡管筆者認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)不失為公平而有效率的采購(gòu)模式，但同時(shí)也認(rèn)為，在目前建筑領(lǐng)域的質(zhì)量體系和誠(chéng)信體系都不健全的情況下，將招標(biāo)投標(biāo)強(qiáng)加于民間投資者，并不明智。更有甚至，建筑合同的違約方利用第3號(hào)令的漏洞，通過(guò)否定合同效力，來(lái)逃避違約責(zé)任，已經(jīng)成為一種常見(jiàn)套路。
補(bǔ)丁的補(bǔ)丁
國(guó)務(wù)院也意識(shí)到3號(hào)令這塊補(bǔ)丁的漏洞。2014年3月24日，國(guó)務(wù)院法制辦將發(fā)改委報(bào)請(qǐng)審議的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（修訂）（送審稿）》征求社會(huì)各界意見(jiàn)時(shí)，我們看到， “商品住宅”被刪除，將必須招標(biāo)的住房范圍限于保障性安居工程。
但是，這份送審稿最終未獲通過(guò)。時(shí)隔四年后，當(dāng)國(guó)務(wù)院批復(fù)發(fā)改委《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（下稱“16號(hào)令”）時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)這塊新補(bǔ)丁竟然在這個(gè)問(wèn)題上又留下了一個(gè)洞：“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照確有必要、嚴(yán)格限定的原則制訂”。
換句話說(shuō)，16號(hào)令這塊補(bǔ)丁，本身需要補(bǔ)丁。
今年4月18日上午，國(guó)家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人嚴(yán)鵬程在出席4月份定時(shí)定主題新聞發(fā)布會(huì)時(shí)，稱16號(hào)令的出臺(tái)，是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域深化“放管服”改革的重要舉措，有助于擴(kuò)大市場(chǎng)主體特別是民間投資者的自主權(quán)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。但是，睽諸全文，提高數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、取消地方政府自行規(guī)定招標(biāo)范圍的權(quán)力對(duì)民間投資者其實(shí)影響都不大。真正有助于其靈活經(jīng)營(yíng)的，恰恰是當(dāng)民間資本進(jìn)入教科文衛(wèi)、體育娛樂(lè)等公用事業(yè)領(lǐng)域，是否可以自主決定招標(biāo)范圍。少了這塊補(bǔ)丁，所謂“放管服”減色不少。
據(jù)稱，國(guó)家發(fā)展改革委已會(huì)同有關(guān)部門(mén)形成相關(guān)具體范圍草案,與3號(hào)令相比作了大幅縮減,擬報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,于正式實(shí)施前發(fā)布。屈指一算，距離16號(hào)令實(shí)施只剩2天。
——招標(biāo)投標(biāo)法，缺少最重要的一塊補(bǔ)丁。