引言：
長期以來，律師為政府提供法律服務的方式多以“事后服務”的方式體現，即當政府出現行政糾紛時律師作為代理人身份代理政府應訴的“被動型”法律服務。隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求黨政機關建立健全法律顧問制度，為律師全面參與政府行政決策、行政執法等行政程序提供了新的契機，律師作為政府法律顧問將在法治政府建設的宏觀進程和具體的政府法律服務中發揮巨大作用。
本文以福州市國有土地上房屋征收補償法律服務為例，梳理國有土地上房屋征收補償的相應程序，從法律實操的層面闡釋律師應以專業身份參與征收程序、補償程序，并充分發揮獨立的政府智囊團的作用，為政府提供專業、優質而高效的法律服務，同時實現政府依法征收補償，把控違法風險，依法行政的目標。
一、房屋征收補償基本程序：以“兩個決定”為核心
城市房屋征收補償領域的立法歷經了從《城市房屋拆遷管理條例》到《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《征補條例》）的過程?！墩餮a條例》一定程度上修正了《拆遷條例》的某些弊端，進一步推進了國有土地上房屋征收補償的法治化，而這種法治化最重要的體現之一更加注重程序的合法性，更注重從程序上對被征收人的權利進行保護。因此，對政府在辦理征收過程中的依法行政提出了更加高的要求。律師在為政府提供房屋征收補償法律服務時，應更加注重政府房屋征收補償行為程序上的規范性、合法性審查。
在現行法下，征收與補償是任何類型征收的兩個須臾不可分的重點。根據《征補條例》的有征收必有補償精神，國有土地上房屋征收補償程序可分為征收決定程序和征收補償程序，分別以“征收決定”和“補償決定”兩個具體行政行為為核心展開。
（一）征收決定程序
政府有權機關須履行項目申報、委托評估、編制方案、征求意見以及風險評估等一系列法定程序之后，方可依法對外作出征收決定并公告。
（二）征收補償程序
征收補償程序則在已作出征收決定的基礎上依據法定程序對被征收人進行補償，該程序主要有兩種推進方式：
1、補償協議方式。即征收部門與被征收人在簽約期限內達成補償協議，按照補償協議方式進行安置補償。
2、補償決定方式。即在被征收人不接受補償安置方案，其與征收部門在簽約期限內無法達成補償協議的情況下，由房屋征收部門報請作出補償決定的市、縣人民政府依照《征補條例》的規定作出補償決定，后依法定程序拆除被征收房屋的一種征收實施方式。尤其在補償決定方式下，征收部門須履行委托評估機構分戶評估、公示評估結果、送達相關材料、審核所有檔案材料并報請等一系列復雜法定程序。
二、征收決定程序中的律師參與
在政府作出征收決定前，律師可提前參與到征收決定程序中，審查政府征收決定程序是否符合《征補條例》的規定，并提供建議以降低違法風險。
三、征收補償程序中的律師參與
（一）協商階段律師參與
1、在補償方案確定的協商期內，律師可協助征收實施單位與被征收人就征收補償問題進行協商，并記錄協商過程及協商結果。
2、協商過程中，針對實踐中存在大量的被征收房屋產權不明或者產權有爭議的房屋，律師可以協助征收實施單位審核被征收人提供的遺囑、裁判文書、買賣合同等法律文書查明房屋權屬狀況，盡可能避免補償對象錯誤導致的糾紛、訴訟。
3、協商不成的，律師可協助征收部門/實施單位開展下一步程序即補償決定程序。
（二）補償決定階段律師參與
補償決定程序主要包括啟動程序、評估鑒定程序、報請程序、送達程序四個階段。根據不同階段的工作要求，律師參與程度不盡相同。
1、啟動程序：根據《征補條例》第二十六條規定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。”，在此階段律師可提醒征收部門及時啟動補償決定程序，并就征收補償程序前期合法性進行審查。
2、房屋評估程序：關于評估程序，有較為完整的規范依據。在中央層面有《國有土地上房屋征收評估辦法》，在福建地區有《福建省國有土地上房屋征收評估鑒定管理辦法》（試行）（閩建[2014]4號）。在此階段律師主要工作在于協助征收部門/實施單位嚴格按照評估鑒定程序，依法依規開展評估工作。入戶評估前告知被征收人入戶時間，評估報告出具后及時送達被征收人，被征收人對評估報告有異議而申請復核、鑒定的，依法由評估公司回復或由專家委員會出具鑒定意見。
3、送達程序：送達難是司法實踐中的普遍難題，在征收補償領域尤為凸顯。在征遷實踐中，送達程序貫穿整個征收決定程序和征收補償程序，尤其在補償決定程序中，征收人須在多個階段向被征收人送達評估報告、鑒定意見、協商通知以及補償決定等文書。因此，在送達程序中，律師應盡可能為征收部門/實施單位破解送達難提供法律意見，如建議被征收人委托第三人領取文書、到被征收人工作單位或家庭住址上門送達、郵寄送達，上述程序無果后方能公告送達，避免陷入程序違法的法律風險。
4、報請程序：在此階段律師主要工作在于協助房屋征收部門對擬作出補償決定的被征收人相關檔案材料進行審核，協助房屋征收部門草擬、審核《報請作出房屋征收補償決定報告書》。
（三）復議、訴訟程序中的律師參與
被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。在此階段律師可根據作出房屋征收決定的市、縣人民政府的需要，代理行政復議或行政訴訟程序。
（四）執行程序中的律師參與
被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收補償決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。
在此階段律師可根據作出房屋征收補償決定的市、縣人民政府的委托，代為向人民法院申請強制執行。
四、結語
在全面推進依法治國、依法行政的背景下，律師參與甚至全面參與到政府行政決策、行政執法等程序中愈加迫切，律師在提供政府法律服務時應充分發揮政府智囊團的作用，轉變法律服務方式，為政府提供專業、優質而高效的法律服務的同時促進政府法律服務模式的升級和更迭。
在國有土地上房屋征收補償法律服務領域，律師不僅應具有深厚的專業功底，諳熟征收補償法律問題，還需面對因征遷而可能帶來的群體性事件等復多樣的社會問題。因此，律師在參與房屋征收補償程序中，應找準自身獨立法律“外腦”的角色定位，要堅持獨立發表意見，避免成為政府行政命令的裝飾者和為替代政府責任主體而存在。
