所謂紀(jì)法銜接，就是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下稱“《處分條例》”）一大亮點(diǎn)，就是在第四章專章設(shè)置紀(jì)法銜接條款，集中體現(xiàn)了黨中央此次修訂條例堅(jiān)持的紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)的指導(dǎo)思想。這一變化，對(duì)紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通提出了更高的要求。筆者結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)工作，對(duì)紀(jì)法銜接的理解略作闡釋。
一、以《紀(jì)律處分條例》為綱，重構(gòu)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)體系
須要說明的是，這里所說的重構(gòu)，不是推翻原有的規(guī)則體系，另起爐灶，重新建立一套新規(guī)則。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)體系的重構(gòu)，是認(rèn)識(shí)上的重構(gòu)，是從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員，在充分學(xué)習(xí)《紀(jì)律處分條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，以之為綱，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則進(jìn)行梳理，依照具體情形所適用的黨紀(jì)規(guī)定，加以理解。
眾所周知，法律意義上的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則體系是由《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例為基礎(chǔ)，加上國(guó)家發(fā)改委及國(guó)家七部委聯(lián)合頒布的部門規(guī)章、各省市頒布的地方法規(guī)、地方規(guī)章、各地招標(biāo)監(jiān)管部門頒布的規(guī)范性文件組成的龐大體系。在不同崗位從事招標(biāo)投標(biāo)實(shí)務(wù)工作的黨員，從各自工作實(shí)際出發(fā)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)體系有不同的認(rèn)知：有的按政府采購(gòu)、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)和非國(guó)有企業(yè)采購(gòu)進(jìn)行劃分；有的按勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和物資招標(biāo)進(jìn)行劃分；有的按招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、清標(biāo)與簽約等不同環(huán)節(jié)劃分。
以《紀(jì)律處分條例》為綱，來認(rèn)識(shí)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)體系，涉及兩個(gè)重要的方面：
1、根據(jù)適用對(duì)象，分為適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)則和普通黨員的規(guī)則。
《紀(jì)律處分條例》適用于全體黨員。第十章“對(duì)違反工作紀(jì)律行為的處分”既是高懸的戒尺，鞭策黨員在各自工作領(lǐng)域遵紀(jì)守法，也是黨員努力加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、掌握法律法規(guī)的動(dòng)力。
同時(shí)，也必須注意到，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，規(guī)范的重點(diǎn)在于違法插手和干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)作為時(shí)代發(fā)展的領(lǐng)軍人物，擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史重任，在工作中嚴(yán)格按程序、按規(guī)矩辦事，堅(jiān)守底線，尤為重要。
《紀(jì)律處分條例》中有大量規(guī)定，是針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的。特別是第126條，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，規(guī)定中關(guān)于干預(yù)和插手建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包、土地使用權(quán)出讓、政府采購(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)等活動(dòng)，與招標(biāo)投標(biāo)密切相關(guān)。另外，中紀(jì)委《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（下稱“中紀(jì)委《解釋》”）更是針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)遵守紀(jì)律的專門規(guī)定。
2、根據(jù)紀(jì)律處分適用情形，分為黨員犯罪、情節(jié)輕微不起訴的犯罪、不構(gòu)成犯罪的違法、損害黨、國(guó)家和人民利益的違法，而接受紀(jì)律處分，涉及紀(jì)律處分與刑事責(zé)任、行政處罰、行政處分、違規(guī)處理等多種責(zé)任形態(tài)的銜接。所以，有學(xué)者認(rèn)為“《紀(jì)律處分條例》還在實(shí)踐層面工作機(jī)制上，充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用，加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在信息互通、行為界定等方面的協(xié)調(diào)配合，把執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通起來，努力實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的無縫對(duì)接。”
[1]
這種重構(gòu)的意義在于，能讓從事招標(biāo)投標(biāo)具體工作的黨員自覺地用黨員的標(biāo)準(zhǔn)來要求自己，自覺學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)，將遵紀(jì)守法的意識(shí)內(nèi)化，并意識(shí)到招標(biāo)投標(biāo)中違法違規(guī)，將被課以法律和紀(jì)律的雙重責(zé)任。也有的學(xué)者從黨內(nèi)法規(guī)角度主張依規(guī)治黨之“規(guī)”外延擴(kuò)大到國(guó)家規(guī)范和社會(huì)規(guī)范的角度來認(rèn)識(shí)這個(gè)問題。
[2]
所有這些，都需要我們?cè)趯?shí)踐中熟悉刑法和刑法之外的其他法律、行政法規(guī)、規(guī)章和企業(yè)相關(guān)制度中關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范。否則，準(zhǔn)確適用紀(jì)律處分無從談起。
二、紀(jì)法關(guān)系轉(zhuǎn)變的影響
在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，除了《紀(jì)律處分條例》外，較為詳細(xì)的規(guī)定是2004年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為個(gè)人和親友謀取私利的處理規(guī)定》（下稱“《處理規(guī)定》”）。該處理規(guī)定是由中紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察部發(fā)布的。這就是所謂“混合性黨規(guī)”。
“混合性黨規(guī)必須自我設(shè)限，保持謙抑性品格”
[3]。此后，黨和國(guó)家在招標(biāo)投標(biāo)在定規(guī)立制方面傾向于“紀(jì)法分開”，紀(jì)律范疇事項(xiàng)由紀(jì)律監(jiān)察部門依照紀(jì)律處理，法律范疇事項(xiàng)由行政和司法部門依照法律處理。像《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》第七條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中要依法辦案，嚴(yán)格區(qū)分違反黨紀(jì)政紀(jì)和刑事犯罪的界限，各司其職……”所以，2010年《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》是由中紀(jì)委印發(fā)的。
就招標(biāo)領(lǐng)域來說，2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條，只是簡(jiǎn)單規(guī)定，
“有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。 對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。在此基礎(chǔ)上，2012年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督檢查規(guī)定更為詳細(xì)：
1、國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查。國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門，按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。
2、縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的招標(biāo)投標(biāo)工作。
3、縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。
4、縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
5、 財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。
6、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)察。
但是，紀(jì)法分開的重點(diǎn)在于黨內(nèi)法規(guī)的修訂上同國(guó)家法律區(qū)分，避免紀(jì)法混淆。但是，我們?cè)诶斫夂蛨?zhí)行上又必須注意紀(jì)法銜接。否則，會(huì)給執(zhí)行和理解造成混亂，隨之而來，這會(huì)產(chǎn)生了監(jiān)督力量分散、機(jī)構(gòu)和職能疊床架屋、效率低下等問題。
在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的實(shí)踐中，紀(jì)律監(jiān)察部門同行政、司法部門密切銜接，其實(shí)由來已久。在2003年中紀(jì)委確定黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重點(diǎn)、分解任務(wù)時(shí)，建設(shè)部主抓“領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程
招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)
經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)定”落實(shí)的工作任務(wù)，調(diào)研和最后出臺(tái)文件也是由中央紀(jì)委四室、建設(shè)部建筑市場(chǎng)管理司協(xié)作完成。在地方上也是如此。比如湖北省紀(jì)委2007年專門發(fā)布《關(guān)于違反招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)行為的紀(jì)律責(zé)任追究暫行規(guī)定》；比如同年福建省也是由省紀(jì)委聯(lián)合省公安廳、省監(jiān)察廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域串通投標(biāo)違法行為專項(xiàng)整治工作的意見》。像許多串通投標(biāo)的窩案、大案，如萍鄉(xiāng)市查處2億元的串通投標(biāo)案，就是起于群眾向紀(jì)檢監(jiān)察部門具備萍鄉(xiāng)市工程技術(shù)學(xué)院主干道路施工項(xiàng)目串通投標(biāo)，接著紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭成立“7.22”專案組，涉及21個(gè)項(xiàng)目、一百多家投標(biāo)人參與的窩案才得以水落石出。
[4]
2015年中共中央辦公廳制定《關(guān)于在查辦黨員和國(guó)家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)在查辦黨員和國(guó)家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中的協(xié)作配合。隨著《監(jiān)察法》出臺(tái)和《紀(jì)律處分條例》第四章紀(jì)法銜接條款的修改、嚴(yán)密，紀(jì)法銜接已形成一套穩(wěn)定適用的制度。
三、紀(jì)法銜接對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)的要求
紀(jì)法分開向紀(jì)法銜接的轉(zhuǎn)變，也對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)與監(jiān)督提出了更高的要求。由于紀(jì)法銜接主要規(guī)定于《紀(jì)律處分條例》第四章。所以結(jié)合具體條文，筆者參考學(xué)者的分類
[5]，做一簡(jiǎn)單分析：
1、紀(jì)在法先
《紀(jì)律處分條例》第二十九條規(guī)定，黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。
這就對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門在辦案過程中對(duì)違紀(jì)事實(shí)、證據(jù)、定性提出了更高要求。以規(guī)避招標(biāo)為例，核心問題包括：（1）涉案項(xiàng)目是否屬于強(qiáng)招項(xiàng)目；（2）是否屬于特殊工程；（3）是否存在名實(shí)不符等幾個(gè)重要問題，都涉及招標(biāo)投標(biāo)具體法律條文的理解與適用。只有準(zhǔn)確把握條文規(guī)定，才能在檢查工作找準(zhǔn)關(guān)鍵性指標(biāo)，精準(zhǔn)辦案、少走彎路，縮短了審核和結(jié)案時(shí)間，提升案件質(zhì)量。如果紀(jì)律處分階段未能準(zhǔn)確適用法律，將給后續(xù)的政務(wù)處分和司法裁判造成一定障礙。
2、紀(jì)在法后
《紀(jì)律處分條例》第三十三條，對(duì)黨員依法受到刑事責(zé)任追究、政府處分、行政處罰等其他處理后，如何執(zhí)紀(jì)作出規(guī)定。
該條強(qiáng)調(diào)黨組織根據(jù)司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他組織的生效判決、裁定、決定及其認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，給予黨紀(jì)處分。但是，考慮到司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他組織有辦錯(cuò)案的情況，強(qiáng)調(diào)黨組織要對(duì)其“認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實(shí)后依照規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理” 。這體現(xiàn)了黨組織的監(jiān)督作用。這同樣要求相關(guān)人員熟練掌握相關(guān)規(guī)定。以串通投標(biāo)為例，實(shí)踐中就串通投標(biāo)是否適用于非強(qiáng)招項(xiàng)目、串通投標(biāo)外在表現(xiàn)形式，有些行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)往往把握出現(xiàn)偏差，就需要黨組織獨(dú)立地對(duì)其認(rèn)定的事實(shí)作出判斷。
總之，紀(jì)法銜接、直至紀(jì)法貫通，要求從事實(shí)踐工作的同志將黨內(nèi)法規(guī)與招標(biāo)投標(biāo)的法律及其他規(guī)范融合為一個(gè)整體，精準(zhǔn)把握，才能推動(dòng)市場(chǎng)規(guī)范有序，將招標(biāo)投標(biāo)本身所蘊(yùn)含的公正、公平、公開等價(jià)值充分發(fā)揮。
[1]劉煥明：《堅(jiān)持紀(jì)在法前，推動(dòng)紀(jì)法銜接》，載于《紅旗文稿》2016年第24期，第17頁(yè)。
[2] 劉長(zhǎng)秋：《依規(guī)治黨之“規(guī)”外延研究——兼論黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的三大思維》，載于《理論與改革》2019年第1期，第123頁(yè)
[3] 歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年11月版，第190頁(yè)。
[4]吳齊強(qiáng)：《江西萍鄉(xiāng)查處2億招投標(biāo)大案 多名官員被追責(zé)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年02月14日
[5] 李曉麗：《“紀(jì)法銜接”的辨析與保障》，《中國(guó)黨政干部論壇》 2016年第6期第55頁(yè)
