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2020-03-02 10:43:00
國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》于2020年1月1日實(shí)施，依據(jù)條例第二條規(guī)定，營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。條例第四條規(guī)定：“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)、完善法治保障，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，為各類(lèi)市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境。”第七條第三款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持各地區(qū)、各部門(mén)結(jié)合實(shí)際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具體措施；對(duì)探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任。”依據(jù)上述規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，大膽探索，最大力度創(chuàng)新體制機(jī)制，最大限度簡(jiǎn)政放權(quán)，最大程度降低制度成本，為企業(yè)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。
從2003年開(kāi)始，世界銀行對(duì)100多個(gè)國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行排序，成為衡量一國(guó)或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)，在全球產(chǎn)生了重要影響。營(yíng)商環(huán)境有“硬”和“軟”之分，營(yíng)商“硬”環(huán)境指市場(chǎng)主體所需要的有形要素，包括自然資源及基礎(chǔ)設(shè)施等，而營(yíng)商“軟”環(huán)境指市場(chǎng)主體的制度環(huán)境，包括立法、司法和執(zhí)法等。隨著全球競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，各國(guó)政府和國(guó)際組織更注重營(yíng)商“軟”環(huán)境評(píng)估，而營(yíng)商“硬”環(huán)境則處于次要地位。營(yíng)商“軟“環(huán)境是以市場(chǎng)主體需求為中心的微觀法治環(huán)境，其注重法治在細(xì)節(jié)上的落實(shí)與保障，世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的十項(xiàng)指標(biāo)，從“開(kāi)辦企業(yè)”到“辦理破產(chǎn)”，均涉及到法治支撐，即“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。
近期，中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政法機(jī)關(guān)依法保障疫情防控期間復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》以法治為導(dǎo)向，既助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)，又推動(dòng)法治化營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建，具體分析如下。
一、立法指引
《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)立法指引，要求提前介入，注重合法性審查，明確：“密切配合有關(guān)部門(mén)出臺(tái)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、擴(kuò)大內(nèi)需、維護(hù)企業(yè)和職工合法權(quán)益方面的政策規(guī)定，主動(dòng)介入、提前研究，注重維護(hù)企業(yè)和職工的合法權(quán)益。嚴(yán)格禁止在法律法規(guī)外增加許可事項(xiàng)、增設(shè)許可條件，防止設(shè)置過(guò)高門(mén)檻限制和影響復(fù)工復(fù)產(chǎn)。加快對(duì)有關(guān)政策措施的合法性審查，在審查過(guò)程中注意平衡好各方權(quán)利義務(wù)，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資的政策效果，為依法防控疫情、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，特別是進(jìn)一步做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)后的防疫指導(dǎo)監(jiān)督、建立最嚴(yán)格的崗位責(zé)任制和疫情應(yīng)急處理機(jī)制提供法治支持。加強(qiáng)依法防控疫情、保障企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有關(guān)法律政策問(wèn)題研究。”
二、司法回應(yīng)
在學(xué)者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克合著的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)——邁向回應(yīng)型法》一書(shū)中，將法分為三種類(lèi)型：壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法。壓制型法是指法律處在行政壓制下，完全受行政驅(qū)使，只是“行政的晚禮服”；自治型法是指法律與行政分離，擁有不同于行政的思維與技藝，并構(gòu)成對(duì)行政的約束，其目的是促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化；回應(yīng)型法在自治型法的基礎(chǔ)上，要求法及時(shí)關(guān)注和回應(yīng)社會(huì)變動(dòng)，并對(duì)對(duì)急劇變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。可以說(shuō)，自治型法針對(duì)的是常態(tài)社會(huì)，充當(dāng)日常社會(huì)的“維生素”，而回應(yīng)型法更多時(shí)候是面對(duì)一個(gè)非常社會(huì)，充當(dāng)社會(huì)的“抗生素”。回應(yīng)型法具有開(kāi)放性和多元性特點(diǎn)，注重解決問(wèn)題的有效性。日常，為確保裁判者公正中立地位，要求法官與社會(huì)必須保持距離，但是，當(dāng)社會(huì)進(jìn)入非常時(shí)期，法官不能僅呆在“法律帝國(guó)”里，無(wú)視情事重大變更，機(jī)械適用規(guī)則裁判，而應(yīng)善用法律技藝，基于政治自覺(jué)，盡職盡責(zé)，恪守良知，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)變化和需求，在重大影響性個(gè)案中，擔(dān)負(fù)公共政策創(chuàng)制功能。為此，《意見(jiàn)》指出：“全力以赴做好疫情防控、保障復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，及時(shí)解決群眾所急所憂所思所盼”。本次疫情發(fā)生后，最高人民法院及時(shí)發(fā)布相關(guān)司法解釋?zhuān)S多高級(jí)法院也發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)或公告，及時(shí)為企業(yè)地提供法治保障。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的回應(yīng)性，并非否認(rèn)其被動(dòng)性特點(diǎn)，而是要求其在遵循規(guī)律中，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求。
三、過(guò)程協(xié)商
回應(yīng)型法強(qiáng)調(diào)：“秩序是協(xié)商而定的，而非通過(guò)服從贏得的”，通過(guò)協(xié)商解決糾紛，不僅可提高糾紛解決效率，還可以增強(qiáng)結(jié)果的可接受性，降低調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行成本。這就要求糾紛解決者在調(diào)解的過(guò)程中，深入了解糾紛焦點(diǎn)，抓住糾紛解決關(guān)鍵，領(lǐng)會(huì)雙方內(nèi)心訴求，作出一個(gè)建立在雙方協(xié)商基礎(chǔ)之上的解決方案。《意見(jiàn)》明確：“堅(jiān)持抓早抓小、應(yīng)調(diào)盡調(diào)，靈活運(yùn)用法理情相結(jié)合等方式，及時(shí)有效化解疫情防控中出現(xiàn)的苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題。”“鼓勵(lì)律師、專(zhuān)家學(xué)者、法律工作者以及退休的法官、檢察官、人力資源社會(huì)保障和工會(huì)工作人員、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁員等社會(huì)力量參與調(diào)解工作，有條件的可以設(shè)立調(diào)解工作室，為企業(yè)和職工提供便捷高效的調(diào)解服務(wù)。”
四、手段文明
文明執(zhí)法，不僅可以增強(qiáng)執(zhí)法公信能力，還可以有效避免次生問(wèn)題發(fā)生。《意見(jiàn)》明確：“合理使用行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法過(guò)度、簡(jiǎn)單粗暴，引發(fā)社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)企業(yè)和職工合法權(quán)益。” “對(duì)有疾病、殘疾等情形的困境兒童，其監(jiān)護(hù)人因復(fù)工復(fù)產(chǎn)、隔離管控等原因，暫時(shí)難以履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，第一時(shí)間向有關(guān)職能部門(mén)通報(bào)，并依法開(kāi)展相關(guān)司法救助或救治工作。”
五、認(rèn)定從寬
在疫情防控非常時(shí)期，對(duì)企業(yè)許多邊界行為應(yīng)從寬認(rèn)定，為企業(yè)營(yíng)造寬松的營(yíng)商環(huán)境，這樣才能更有力地促進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。《意見(jiàn)》明確：“對(duì)于疫情防控期間，超出經(jīng)營(yíng)范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)疫情防控產(chǎn)品、商品，或因疫情防控需要，為趕工期導(dǎo)致產(chǎn)品標(biāo)注不符合相關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)銷(xiāo)售的產(chǎn)品經(jīng)鑒定符合國(guó)家相關(guān)衛(wèi)生、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未造成實(shí)質(zhì)危害的，依法妥善處理。”“辦理涉企業(yè)案件，能夠采取較為輕緩、寬和措施的，盡量不采用限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施。需要查封、扣押、凍結(jié)的，一般應(yīng)當(dāng)預(yù)留必要的流動(dòng)資金和往來(lái)賬戶(hù)；對(duì)于涉案企業(yè)正在投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和正在用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)的設(shè)備、資金和技術(shù)資料等，原則上依法不予查封、扣押、凍結(jié)，確需提取犯罪證據(jù)的，可以采取拍照、復(fù)制、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)等方式提取。對(duì)有自首、立功表現(xiàn)，積極認(rèn)罪悔罪，沒(méi)有社會(huì)危險(xiǎn)性的經(jīng)營(yíng)者，可依法不采取羈押強(qiáng)制措施。對(duì)處于偵查、起訴和審判階段在押的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，及時(shí)開(kāi)展羈押必要性審查，對(duì)于變更強(qiáng)制措施不影響訴訟順利進(jìn)行，沒(méi)有繼續(xù)羈押必要的，依法及時(shí)變更強(qiáng)制措施。對(duì)羈押中需要處理企業(yè)緊急事務(wù)的，應(yīng)根據(jù)案件辦理情況盡量允許其通過(guò)適當(dāng)方式處理。”
六、服務(wù)專(zhuān)業(yè)
非常時(shí)期，更應(yīng)充分發(fā)揮法律專(zhuān)業(yè)人士作用，推動(dòng)疫情防控在法治軌道上推進(jìn)，《意見(jiàn)》明確：“各地司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)要引導(dǎo)、組織律師事務(wù)所和律師積極開(kāi)展疫情依法防控工作，為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，以及建立最嚴(yán)格的崗位責(zé)任制、完善疫情應(yīng)急處理機(jī)制提供專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)。發(fā)揮各地疫情防控法律服務(wù)團(tuán)和黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)、公職律師作用，為相關(guān)部門(mén)制定企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策措施、出臺(tái)有關(guān)防疫指導(dǎo)、監(jiān)督方面的規(guī)范性文件提供法律意見(jiàn)，當(dāng)好法治參謀和助手。發(fā)揮企業(yè)法律顧問(wèn)和公司律師作用，為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策、防控疫情提供法律意見(jiàn)，依法辦理訴訟、仲裁等法律事務(wù)，妥善處理各類(lèi)法律糾紛。組織專(zhuān)業(yè)律師針對(duì)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)過(guò)程中多發(fā)的物業(yè)租賃、勞動(dòng)爭(zhēng)議、工資社保、工傷賠償?shù)群贤m紛、債權(quán)債務(wù)法律問(wèn)題加強(qiáng)研究，提出風(fēng)險(xiǎn)防控意見(jiàn)和建議，編印法律實(shí)務(wù)工作指南。”
本次疫情防控，為推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)相關(guān)舉措和政策，其中不少可在立法層面進(jìn)一步提煉總結(jié)，若能以此為契機(jī)，將眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合在一起，進(jìn)一步推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)程，那就真正把握住了危難帶來(lái)的機(jī)遇。