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2020-04-13 10:53:00
為研究該問題，筆者對網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)（不包括進(jìn)口游戲）的監(jiān)管歷程進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，嘗試對暫行辦法被廢止前后的監(jiān)管動態(tài)做簡要分析。
一、“暫行辦法”被廢止前的監(jiān)管主體
2008年7月11日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家新聞出版總署(國家版權(quán)局)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（以下簡稱《“三定”規(guī)定》），《“三定”規(guī)定》規(guī)定原由國家新聞出版廣電總局管理的網(wǎng)絡(luò)游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批)，及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項目建設(shè)、會展交易和市場監(jiān)管的職責(zé)劃由文化與旅游部管理，即“國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）負(fù)責(zé)在出版環(huán)節(jié)對動漫進(jìn)行管理，對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批。文化與旅游部（舊稱：文化部）負(fù)責(zé)動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項目建設(shè)、會展交易和市場監(jiān)管。”
基于中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室對《“三定”規(guī)定》具有解釋權(quán)，2009年9月7日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室發(fā)布《關(guān)于印發(fā)（中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規(guī)定〉中有關(guān)動漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋）的通知》（以下簡稱《〈“三定”規(guī)定〉的解釋》），《〈“三定”規(guī)定〉的解釋》進(jìn)一步指出“文化與旅游部（舊稱：文化部）是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門”，“在文化與旅游部（舊稱：文化部）的統(tǒng)一管理下，國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）負(fù)責(zé)‘網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批’……一旦上網(wǎng)，完全由文化與旅游部（舊稱：文化部）管理。”
2009年9月28日，國家新聞出版廣電總局、國家版權(quán)局、全國“掃黃打非”工作小組辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院<“三定”規(guī)定>和中央編辦有關(guān)解釋，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ?以下簡稱《通知》)，《通知》規(guī)定“國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）是中央和國務(wù)院授權(quán)的唯一負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批的政府部門。”“未經(jīng)國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批的網(wǎng)絡(luò)游戲，一律不得上網(wǎng)，電信運(yùn)營企業(yè)也不得為其提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。對經(jīng)國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批過的網(wǎng)絡(luò)游戲，可以上網(wǎng)使用，任何部門不再重復(fù)審查，文化、電信等管理部門應(yīng)嚴(yán)格按國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）前置審批的內(nèi)容管理。”
綜合上述可知，在《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》暫未被廢止之前，文化與旅游部（舊稱：文化部）是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，國家新聞出版廣電總局（舊稱：國家新聞出版總署）管理網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批手續(xù)，電信管理部門負(fù)責(zé)為網(wǎng)絡(luò)游戲提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。詳見下文流程圖：
二、“暫行辦法”被廢止前對游戲的資質(zhì)要求
“暫行辦法”被廢止前對游戲的資質(zhì)要求主要體現(xiàn)在兩方面：對游戲公司的資質(zhì)要求和對游戲本身的資質(zhì)要求。
在對游戲公司的資質(zhì)要求上：
首先，游戲公司是一家公司，所以游戲公司的股東人數(shù)、出資額、公司章程、住所等均應(yīng)滿足《公司法》對公司（有限責(zé)任公司/股份有限公司）設(shè)立的要求，取得公司營業(yè)執(zhí)照及其他資質(zhì)。
其次，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第6條的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)游戲公司在公司設(shè)立后，應(yīng)依法取得《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》：
“申請從事網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營、網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行和網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣交易服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)具備以下條件，并取得《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》
（一）有單位的名稱、住所、組織機(jī)構(gòu)和章程；
（二）有確定的網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營范圍
（三）有從事網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營活動所需的必要的專業(yè)人員、設(shè)備、場所以及管理技術(shù)措施；
（四）有確定的域名；
（五）符合法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定的其他條件。”
最后，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第7條規(guī)定“從事經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)或者國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門申請辦理互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。”由于網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營是指網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)以開放網(wǎng)絡(luò)游戲用戶注冊或者提供網(wǎng)絡(luò)游戲下載等方式向公眾提供網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和服務(wù)，并通過向網(wǎng)絡(luò)游戲用戶收費(fèi)或者以電子商務(wù)、廣告、贊助等方式獲取利益的行為，[i]因此網(wǎng)絡(luò)游戲公司從事經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)依法取得《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。
綜上所述，游戲公司要發(fā)行游戲，游戲公司應(yīng)取得營業(yè)執(zhí)照、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》和《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》等資質(zhì)。
在游戲本身的資質(zhì)要求上：
當(dāng)網(wǎng)絡(luò)游戲研發(fā)后待運(yùn)營前，按照《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第4條規(guī)定“國家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)全國網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的前置審批和監(jiān)督管理工作。”第7條規(guī)定：“從事網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)，必須依法經(jīng)過出版行政主管部門批準(zhǔn)，取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》。”因此，只有取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》的游戲公司才能申請游戲的前置審批。游戲公司在申請游戲前置審批時，如無意外，將會獲得國家新聞出版廣電總局的批復(fù)文件，批復(fù)文件中標(biāo)明的批準(zhǔn)文號即該游戲的文號，在獲得上述前置審批的批復(fù)文件的同時，國家新聞出版廣電總局也會下發(fā)《網(wǎng)絡(luò)游戲出版物號（ISBN號）核發(fā)單》（網(wǎng)絡(luò)游戲出版物號）。
值得注意的是，實(shí)踐中很多游戲公司取得《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》的難度大，基于成本等各種因素考慮，諸多游戲公司以授權(quán)出版單位向國家新聞出版廣電總局申請前置審批的方式獲得游戲文號及ISBN號。
當(dāng)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營時，《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》第13條規(guī)定“國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營之日起30日內(nèi)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向國務(wù)院文化行政部門履行備案手續(xù)。已備案的國產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)游戲應(yīng)當(dāng)在其運(yùn)營網(wǎng)站指定位置及游戲內(nèi)顯著位置標(biāo)明備案編號電子標(biāo)簽。”第15條規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立自審制度，明確專門部門，配備專業(yè)人員負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營行為的自查與管理，保障網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容和經(jīng)營行為的合法性。”因此，游戲公司在運(yùn)營游戲中，還應(yīng)自運(yùn)營之日起30日內(nèi)進(jìn)行游戲備案，并做備案編號電子標(biāo)簽，同時開展游戲自查和管理。
綜上所述，游戲公司在一款游戲運(yùn)營前須取得游戲文號及ISBN號，在運(yùn)營中應(yīng)進(jìn)行游戲備案，取得備案編號，并建立自審制度。
三、“暫行辦法”被廢止后的監(jiān)管主體
上述網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管主體及資質(zhì)要求的討論都建立在《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》未被廢止的基礎(chǔ)上，但在2019年7月10日，文化與旅游部發(fā)布《關(guān)于廢止<網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法>和<旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法>的決定》，決定廢止《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》（文化部令第 49 號）。“暫行辦法”一經(jīng)廢止，此前建構(gòu)的監(jiān)管主體和資質(zhì)要求均對應(yīng)發(fā)生了變化。
2019年7月10日，文化和旅游部辦公廳發(fā)布《關(guān)于調(diào)整<網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證>審批范圍進(jìn)一步 規(guī)范審批工作的通知》，規(guī)定“根據(jù)《文化和旅游部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，文化和旅游部不再承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)管理職責(zé)。”自此，文化和旅游部不再是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門。
那么，網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門現(xiàn)在是哪個部門呢？
2019年12月9日，文化和旅游部文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局發(fā)布《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲市場有關(guān)執(zhí)法工作的通知》，該通知指出，擅自上網(wǎng)出版網(wǎng)絡(luò)游戲(含境外著作權(quán)人授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)游戲)、出版?zhèn)鞑ズ薪箖?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲等違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)出版行為，文化和旅游行政部門或者文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再適用《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》辦理網(wǎng)絡(luò)游戲案件，今后應(yīng)當(dāng)依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》予以查處。而根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第4條的規(guī)定：“國家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)全國網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)的前置審批和監(jiān)督管理工作。”
綜上所述，如后續(xù)無明確性文件出臺，根據(jù)上述法律及規(guī)范性文件推論，擅自上網(wǎng)出版網(wǎng)絡(luò)游戲 (含境外著作權(quán)人授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)游戲)、出版?zhèn)鞑ズ薪箖?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲等違法違規(guī)網(wǎng)絡(luò)出版行為，監(jiān)管主體已經(jīng)由文化與旅游部轉(zhuǎn)為國家新聞出版廣電總局。因此，國家新聞出版廣電總局不單對網(wǎng)絡(luò)游戲出版做前置審批，還對其他違法違規(guī)的網(wǎng)絡(luò)出版行為進(jìn)行監(jiān)管。具體的監(jiān)管情況詳見下文流程圖：
四、“暫行辦法”被廢止后對游戲的資質(zhì)要求
“暫行辦法”被廢止后，諸如營業(yè)執(zhí)照、《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》、游戲文號及ISBN號等游戲業(yè)務(wù)資質(zhì)的審核發(fā)放并不受影響，然而由于文化和旅游部不再是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，之前由其審核發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及游戲備案事宜便不再由其負(fù)責(zé)。那么，《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及游戲備案事宜后續(xù)會由其他部門接管，還是游戲公司今后不再需要申請《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及進(jìn)行游戲備案呢？
截至目前，筆者并未查到《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及游戲備案由其他部門接管的相關(guān)文件材料。因此，筆者認(rèn)為，既然目前尚未發(fā)布其他指導(dǎo)性文件規(guī)定該類事項，并且在與文化與旅游部溝通的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)該部門已明確表示今后不再核發(fā)《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及進(jìn)行游戲備案。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段關(guān)于《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》及游戲備案事宜，游戲公司可暫不處理。但對于該問題如何發(fā)展，筆者將繼續(xù)追蹤，有新動向再做進(jìn)一步的研究。
注釋：
[i] 參見《關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的通知》對網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營范圍的定義。
[ii] 本文所指國家新聞出版廣電總局，因2018年國家機(jī)構(gòu)改革，目前游戲的前置審批由國家新聞出版署負(fù)責(zé)。