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2020-07-01 11:17:00
一、如何理解《<最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定>的理解與適用》（以下簡稱“《理解與適用》”）提及的“司法解釋進(jìn)一步規(guī)范了群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障機(jī)制，進(jìn)一步了完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，進(jìn)一步了豐富訴源治理機(jī)制的內(nèi)涵和實踐”
此點主要說明行政負(fù)責(zé)人出庭制度在行政糾紛解決和相對人權(quán)益保障中兩方面的作用。在行政糾紛解決方面，行政糾紛解決不僅包括個案審理終結(jié)，還包括解決雙方當(dāng)事人的實質(zhì)性糾紛。行政負(fù)責(zé)人出庭制度的糾紛化解作用可體現(xiàn)于以下二點。其一，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行為向行政相對人發(fā)出了愿意調(diào)解、愿意解決矛盾的誠意，為行政爭議的實質(zhì)性化解提供了前提條件。其二，從行政機(jī)關(guān)角度來看，該制度可以讓當(dāng)事人進(jìn)行面對面的交流，減少溝通內(nèi)容在傳達(dá)過程中的誤傳，進(jìn)一步了解行政相對人的訴求。從行政相對人來看，自己的訴求能被行政機(jī)關(guān)重視并充分的表達(dá)，有利于糾紛化解。
在保障相對人權(quán)益方面，《行政訴訟法》第八條規(guī)定當(dāng)事人在訴訟中的法律地位平等，但由于行政訴訟的特殊性，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間一直處于管理與被管理的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度能夠淡化行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，維護(hù)當(dāng)事人之間的平等地位。
二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的范圍
根據(jù)《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第一條，應(yīng)出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括被訴行政機(jī)關(guān)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織的負(fù)責(zé)人。
（1）行政機(jī)關(guān)，是指依法組建并賦予行政管理職能，具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力，以自己的名義作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。
（2）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)指一個部門內(nèi)部設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般不能單獨以自身的名義對外行使職權(quán)，只能通過所從屬的機(jī)構(gòu)并以該機(jī)構(gòu)的名義來行使所承擔(dān)的部分職權(quán)。本解釋規(guī)定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是指可依法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定在某些方面獨立行使職權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，比如，市場監(jiān)管總局內(nèi)設(shè)反壟斷局，該局能夠獨立行使反壟斷執(zhí)法職權(quán)。
（3）派出機(jī)關(guān)，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條，是指省、自治區(qū)、縣、自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)關(guān)。
（4）其他組織，主要是指經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的情況。
三、《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第一條第三款：“應(yīng)當(dāng)追加為被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份參加訴訟的行政機(jī)關(guān)”的具體情形是什么
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十六條第二款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的除外。”因此，此款所指應(yīng)當(dāng)追加的情況主要為《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第四款規(guī)定的“兩個以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告”的情況。
根據(jù)《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第二條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及相應(yīng)的工作人員的范圍對以下兩個方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定：其一，為了進(jìn)一步推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，適度擴(kuò)大負(fù)責(zé)人范圍。在《行訴解釋》的基礎(chǔ)上，增加了參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負(fù)責(zé)人。其二，是確保符合法定要求的負(fù)責(zé)人或者相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。即出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)分管或者參與分管被訴行政行為實施工作。同時，明確規(guī)定相應(yīng)的工作人員限于被訴行政機(jī)關(guān)中具體行使行政職權(quán)的工作人員。因此，應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)是與被訴具體行政行為相關(guān)的行政負(fù)責(zé)人，該款規(guī)定的負(fù)責(zé)人均應(yīng)以此為前提條件。
五、《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》的第九條和第十條提及“延期開庭”和“工作人員”的相關(guān)事宜，并未直接對《行政訴訟法》第三條第三款“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”中的“負(fù)責(zé)人不能出庭，而委托工作人員出庭”做出明確的銜接。結(jié)合第四條“通知出庭情形”和第九條“正當(dāng)理由不能出庭”理解，是否依然存在“非必須負(fù)責(zé)人出庭或有正當(dāng)理由不能出庭，可委托工作人員單獨出庭”的適用情形
《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》的第九條和第十條并未對《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定的：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”作出明確的銜接，在《行政訴訟法》(2017修正案）現(xiàn)行有效且《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》未明確規(guī)定的情況下，應(yīng)訴行政機(jī)關(guān)可以在《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第四條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)出庭和可以出庭”的情形外，繼續(xù)適用《行政訴訟法》第三條第三款的規(guī)定，即被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。
六、《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第四條第一款規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況，第二款規(guī)定人民法院可以通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況，是否還存在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人非必要出庭的情況
根據(jù)《行政訴訟法》第三條第三款：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”因此，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭是應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，只有存在不能出庭的情況下才不需要出庭。《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第八條規(guī)定了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的四種情況。應(yīng)注意，此情況下根據(jù)《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》及行政訴訟法解釋的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)證明材料，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可，同時未延期開庭審理的，應(yīng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。
七、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭與律師作為代理人出庭的區(qū)別
最高人民法院行政審判庭在《理解與適用》中寫道，行政糾紛不是普通的法律糾紛，而是官民糾紛。過去的行政訴訟法參照民事訴訟法的代理制度，只要行政機(jī)關(guān)代理人出庭應(yīng)訴就符合法律規(guī)定。但是，代理人在訴訟過程中，對于法律問題比較熟悉，而對于行政執(zhí)法狀況不熟悉，對于老百姓提出的和解意愿也無法表態(tài)，使得庭審效果和解決糾紛的效果大打折扣。實踐證明，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，符合中國官民平等的樸素觀念，有效紓解了官民的對立情緒，實質(zhì)化解了大量的行政糾紛。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與律師作為行政機(jī)關(guān)代理人出庭的區(qū)別在于，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對行政執(zhí)法的狀況更為熟悉，可以針對行政訴訟相對人的和解意愿及時表態(tài)，增強庭審的效果、及時解決糾紛。
八、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭對案件審理結(jié)果的影響
《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十二條列舉了五項不履行負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)的具體情形，針對這五類情形，人民法院應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)、被訴行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議，且人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案并在裁判文書中載明。《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭對案件審理結(jié)果帶來的負(fù)面影響或否定性評價，但人民法院提出司法建議及記錄在案、在裁判文書中載明等處理措施，從某種程度上也能對行政機(jī)關(guān)帶來約束。
九、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭無正當(dāng)理由未出庭，有哪些法律和紀(jì)律后果與責(zé)任
依據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》第三十九條：“有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：（二）不履行或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守，貽誤工作的。”《公務(wù)員法》第五十九條：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得有下列行為：（四）不擔(dān)當(dāng)，不作為，玩忽職守，貽誤工作；（十八）違紀(jì)違法的其他行為”。第六十一條：“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分；違紀(jì)違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分”。以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（2018修訂）》第七條：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究。”行政機(jī)關(guān)應(yīng)出庭無正當(dāng)理由未出庭的，直接違反了《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，屬于不作為，依據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者政務(wù)處分，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除。
十、《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十一條、第十二條的理解與適用
（1）在庭審中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與訴訟代理人應(yīng)如何分工與配合，負(fù)責(zé)人出庭是否免除或剝奪了訴訟代理人在訴訟中的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，如何與訴訟代理人的工作職責(zé)相銜接
《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴做出了下述具體規(guī)定：
第一，在庭審過程中，負(fù)責(zé)人要積極發(fā)言，參與涉案行政爭議的實質(zhì)性化解。例如，《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》規(guī)定，人民法院在庭審中要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題進(jìn)行解釋或者說明，明確要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見等等。第二，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者行政機(jī)關(guān)委托的相應(yīng)工作人員在庭審過程中應(yīng)當(dāng)就案件情況進(jìn)行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見，對所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行解釋說明等。以上要求，都促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和相應(yīng)的工作人員在出庭之前做好相關(guān)應(yīng)訴準(zhǔn)備工作，有助于妥善地化解糾紛。
因此，在法院的要求下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)就有關(guān)問題進(jìn)行解釋或者說明，在庭審過程中應(yīng)當(dāng)就案件情況進(jìn)行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見，對所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行解釋說明，即《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》實施后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不得“出庭不出聲”，應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見，充分發(fā)揮負(fù)責(zé)人的決策作用，推動行政爭議的實質(zhì)性化解。
我們認(rèn)為，《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》實施后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與代理律師均可以參與庭審中“陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見”的全過程，庭審發(fā)言，應(yīng)以代理律師為主，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為輔。涉及法律適用、答辯、辯論等法律專業(yè)的環(huán)節(jié)應(yīng)由代理律師主要負(fù)責(zé)，涉及行政爭議事項的解釋或說明應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與代理律師最重要的差別，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以對行政訴訟相對人的和解意愿及時表態(tài)。可以充分發(fā)揮負(fù)責(zé)人的決策作用，推動行政爭議的實質(zhì)性化解，確保“出庭又出聲”。
（2）《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十二條第（五）項的規(guī)定，是否可以理解為負(fù)責(zé)人或工作人員的庭上義務(wù)是依據(jù)法院庭審的要求進(jìn)行的，而非必須的程序，且非原告可以要求的程序
《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十二條第（五）項是對人民法院向監(jiān)察機(jī)關(guān)、被訴行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議的具體情形，不是對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人庭上義務(wù)的具體要求。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的庭上義務(wù)應(yīng)當(dāng)適用《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十一條的規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)就案件情況進(jìn)行陳述、答辯、提交證據(jù)、辯論、發(fā)表最后意見，對所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行解釋說明，應(yīng)當(dāng)就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的庭上義務(wù)是必須的程序，不因原告或法庭的要求而可以不予履行。
十一、依據(jù)相關(guān)證據(jù)規(guī)則，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中的發(fā)言如何把握度
法庭調(diào)查是人民法院審理案件,查明案件事實的中心環(huán)節(jié)和必要程序,也是決定案件勝負(fù)的關(guān)鍵階段。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對這一階段的發(fā)言要有充分準(zhǔn)備。法庭調(diào)查發(fā)言提綱主要針對法庭上審判人員的詢問而準(zhǔn)備。考慮問題要全面,力爭做到法庭上能有問必答,且流利圓滿。由于案件的性質(zhì)和內(nèi)容不同,每個案件審判人員詢問的方式和問話不可能一樣,但必須問到的內(nèi)容基本是一致的。因此,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在把握庭審發(fā)言的度時，可以準(zhǔn)備法庭調(diào)查發(fā)言提綱,根據(jù)原告起訴狀中所涉及到的內(nèi)容,找出庭審的爭議焦點,并設(shè)想出原告在法庭上可能提出的問題。
十二、《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第八條規(guī)定的“（一）不可抗力；（二）意外事件”兩種突發(fā)情形，如何提前提交申請并經(jīng)審查
針對不可抗力，意外事件等正當(dāng)事由，《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第九條明確，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)證明材料，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。人民法院應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的理由以及證明材料進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭，行政機(jī)關(guān)申請延期開庭審理的，人民法院可以準(zhǔn)許；人民法院也可以依職權(quán)決定延期開庭審理。《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》并未規(guī)定庭前亦或開庭時提交相關(guān)證明材料，因此，不可抗力，意外事件等正當(dāng)事由發(fā)生時，及時提交相關(guān)證明材料或延期開庭審理的，人民法院在審查完相關(guān)材料后，可以準(zhǔn)許。
注釋：
[I]黃永維、梁鳳云、章文英，最高人民法院行政審判庭，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》的理解與適用。
[II]黃永維、梁鳳云、章文英，最高人民法院行政審判庭，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》的理解與適用。
[III] 《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第九條第三款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭，行政機(jī)關(guān)申請延期開庭審理的，人民法院可以準(zhǔn)許；人民法院也可以依職權(quán)決定延期開庭審理”，第十條規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的相應(yīng)的工作人員，是指被訴行政機(jī)關(guān)中具體行使行政職權(quán)的工作人員。行政機(jī)關(guān)委托行使行政職權(quán)的組織或者下級行政機(jī)關(guān)的工作人員，可以視為行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員。”
[IV]《負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十二條：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，且未說明理由或者理由不成立的；行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由申請延期開庭審理，人民法院準(zhǔn)許后再次開庭審理時行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人仍未能出庭應(yīng)訴，且無正當(dāng)理由的；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭應(yīng)訴的；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未經(jīng)法庭許可中途退庭的；人民法院在庭審中要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題進(jìn)行解釋或者說明，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒絕解釋或者說明，導(dǎo)致庭審無法進(jìn)行的”。
[V]最高人民法院行政庭負(fù)責(zé)人，就《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》答記者問。