引言
中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的中管干部黨紀(jì)政務(wù)處分通報(bào)中，不少涉及領(lǐng)導(dǎo)干部親屬違反規(guī)定從事經(jīng)營活動的違紀(jì)問題。比如，中央政治局原常委周永康利用職務(wù)便利為親屬非法經(jīng)營國家限制買賣項(xiàng)目大開方便之門，安徽省高級人民法院原黨組書記、院長張堅(jiān)縱容親屬利用其職務(wù)影響謀取私利等等。這反映出，在全面從嚴(yán)治黨的大形勢下，領(lǐng)導(dǎo)干部親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動問題已成為反腐道路上的巨大障礙。
親屬從事經(jīng)營活動涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)行為，主要包含以下兩種形式：一是在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的區(qū)域或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能影響其公正執(zhí)行公務(wù)的經(jīng)營活動。二是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)影響為親屬從事經(jīng)營活動提供便利。
本文主要針對第一種形式下的相關(guān)問題展開探討，厘清黨員領(lǐng)導(dǎo)干部親屬從事經(jīng)營活動的違規(guī)與合規(guī)的邊界。
一、領(lǐng)導(dǎo)干部之范圍
早在1997年3月，中共中央印發(fā)的《廉潔從政準(zhǔn)則(試行)》（已廢止）第五條第五項(xiàng)規(guī)定，“省(部)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)及管轄的業(yè)務(wù)范圍個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)和在外商獨(dú)資企業(yè)任職。”2010年2月，中央紀(jì)委會印發(fā)的《廉潔從政準(zhǔn)則》（已廢止）第十五條將上述“省(部)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部”的范圍延伸至“縣(處)級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，具體為“黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中縣(處)級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣(處)級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。國有和國有控股企業(yè)(含國有和國有控股金融企業(yè))及其分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員中的黨員；縣(市、區(qū)、旗)直屬機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的科級黨員負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨員負(fù)責(zé)人，基層站所的黨員負(fù)責(zé)人”。結(jié)合《公務(wù)員法》第十八條第二款規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。”因此，在規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動之語境中，領(lǐng)導(dǎo)干部是指黨政機(jī)關(guān)工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中副科級及以上擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員，以及國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)副科級及以上的領(lǐng)導(dǎo)人員。
二、從事經(jīng)營活動人員之限制范圍
親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動的“親屬”概念，結(jié)合《民法典》第一千零四十五條“親屬包括配偶、血親和姻親”規(guī)定可知，“親屬”的范圍非常廣泛。若將如此廣泛的“親屬”關(guān)系都納入到監(jiān)管范圍中，不但難以執(zhí)行，更是妨礙了領(lǐng)導(dǎo)干部及親屬的正常生活，影響其合法權(quán)益，對近親屬以外的其他親屬也是不公平的。根據(jù)1997年3月，中共中央印發(fā)的《廉潔從政準(zhǔn)則(試行)》（已廢止）第五條第五項(xiàng)規(guī)定，從事經(jīng)營活動人員的范圍為“省(部)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶”。《紀(jì)律處分條例》第九十七條沿用了該規(guī)定的范圍。
三、違規(guī)經(jīng)營活動之范圍
《紀(jì)律處分條例》第九十七條規(guī)定的親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動，有兩種客觀表現(xiàn)形式，分別為：
一是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，違反有關(guān)規(guī)定在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的區(qū)域或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能影響其公正執(zhí)行公務(wù)的經(jīng)營活動的行為。至于經(jīng)營活動的具體范圍，見《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》的規(guī)定：一、不準(zhǔn)從事房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營及相關(guān)代理、評估、咨詢等有償中介活動；二、不準(zhǔn)從事廣告代理、發(fā)布等經(jīng)營活動；三、不準(zhǔn)開辦律師事務(wù)所，受聘擔(dān)任律師的，不準(zhǔn)在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄地區(qū)代理訴訟；四、不準(zhǔn)從事經(jīng)營性歌廳、舞廳、夜總會等娛樂業(yè)，洗浴按摩等行業(yè)的經(jīng)營活動；五、不準(zhǔn)從事其他可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動。
蔡志濤，作為廣東河源市紫金縣教育局分管勤工辦（負(fù)責(zé)校服征訂管理工作）的副局長，利用職務(wù)上的便利，為其父開校服加工工廠謀取利益，父子聯(lián)手壟斷當(dāng)?shù)匦７袌鲩L達(dá)8年，大肆斂財(cái)金額過億。其行為已經(jīng)違反了《紀(jì)律處分條例》第九十七條規(guī)定，紫金縣委常委及縣政府黨組會議決定給予蔡志濤留黨察看一年、行政撤職處分。該案屬于上述表現(xiàn)形式。
周永康作為石油系統(tǒng)成長起來的中共中央政治局委員、常委，縱容兒子周濱倒賣油田及油井設(shè)備的行為，也屬于上述表現(xiàn)形式。
二是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的區(qū)域或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)擔(dān)任由外方委派、聘任的高級職務(wù)的行為。
關(guān)于第二種表現(xiàn)形式中“高級職務(wù)”的范圍認(rèn)定，根據(jù)1998年3月中央紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于對廉政準(zhǔn)則第五條第二款的補(bǔ)充規(guī)定》的解釋，高級職務(wù)主要指外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)的董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理和副總經(jīng)理等。
四、違規(guī)的“規(guī)”
違規(guī)的“規(guī)”應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)中的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等，如：1997年3月，中共中央頒布的《廉潔從政準(zhǔn)則(試行)》（已廢止）第五條規(guī)定：“……省(部)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)及管轄的業(yè)務(wù)范圍個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)和在外商獨(dú)資企業(yè)任職。”2000年5月，中共中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于“不準(zhǔn)在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動”的解釋》中，對“不準(zhǔn)在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動”的具體包括內(nèi)容進(jìn)行了列舉。2001年2月，中央紀(jì)委出臺的《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》中明確：“省（部）、地（廳）級領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動。”2016年10月，中共中央頒發(fā)的《黨政生活準(zhǔn)則》規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度,進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為。禁止利用職權(quán)或影響力為家屬親友謀求特殊照顧,禁止領(lǐng)導(dǎo)干部家屬親友插手領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)范圍內(nèi)的工作、插手人事安排。各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部對來自領(lǐng)導(dǎo)干部家屬親友的違規(guī)干預(yù)行為要堅(jiān)決抵制,并將有關(guān)情況報(bào)告黨組織。”2018年修訂的《黨紀(jì)處分條例》第九十七條規(guī)定：“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，違反有關(guān)規(guī)定在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能影響其公正執(zhí)行公務(wù)的經(jīng)營活動，或者在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)中擔(dān)任由外方委派、聘任的高級職務(wù)或者違規(guī)任職、兼職取酬的，該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以糾正；拒不糾正的，其本人應(yīng)當(dāng)辭去現(xiàn)任職務(wù)或者由組織予以調(diào)整職務(wù)；不辭去現(xiàn)任職務(wù)或者不服從組織調(diào)整職務(wù)的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。”
許多地方還結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺了更為嚴(yán)厲的規(guī)定。
比如北京市針對首都外國駐華機(jī)構(gòu)較多的情況，規(guī)定明確將領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及子女配偶擔(dān)任外國企業(yè)駐華代表機(jī)構(gòu)首席代表、代表等情況也納入到規(guī)范經(jīng)商的范疇。廣東省委辦公廳、省政府辦公廳制定《關(guān)于退出經(jīng)商辦企業(yè)有關(guān)問題的答復(fù)》以及《領(lǐng)導(dǎo)干部選擇退出現(xiàn)職工作原則》等細(xì)化規(guī)定，明確操作依據(jù)。在退出經(jīng)商辦企業(yè)方面，堅(jiān)持“過程留痕、全程監(jiān)督”。重慶市對領(lǐng)導(dǎo)干部曾擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的地區(qū)和企業(yè)一并實(shí)行回避。
上海市人民政府聯(lián)合中共上海市委員會辦公廳于2015年5月發(fā)布了《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》，在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)“級別越高、位置越重要、權(quán)力越大，管理規(guī)定越嚴(yán)”的原則，嚴(yán)格防范領(lǐng)導(dǎo)干部家屬經(jīng)商辦企業(yè)，防范領(lǐng)導(dǎo)干部“一家兩制”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
五、結(jié)語
禁止黨員干部利用公權(quán)謀取私利，主要是為了避免出現(xiàn)以權(quán)謀私以及出現(xiàn)與公共利益發(fā)生沖突的行為。在《黨紀(jì)處分條例》第九十七條規(guī)定的情形下，認(rèn)定存在親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動違紀(jì)行為有以下四個(gè)注意要點(diǎn)：
1.該違紀(jì)行為主體是特殊主體，必須是黨政機(jī)關(guān)工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中副科級及以上擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員，或國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)副科級及以上的領(lǐng)導(dǎo)人員。非上述人員不構(gòu)成本違紀(jì)行為。
2.領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶不得在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的管轄范圍內(nèi)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的經(jīng)營活動，或在該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)中擔(dān)任由外方委派、聘任的高級職務(wù)或者違規(guī)任職、兼職取酬。
3.主觀方面必須是故意，客觀方面須具有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對其親屬違規(guī)從事經(jīng)營活動，按規(guī)定應(yīng)予糾正而拒不糾正，又不辭去現(xiàn)任職務(wù)或者不服從組織調(diào)整職務(wù)的行為。如果該黨員領(lǐng)導(dǎo)干部按規(guī)定予以糾正的，或者雖拒不糾正，但辭去現(xiàn)任職務(wù)或者服從組織調(diào)整職務(wù)的，不構(gòu)成本違紀(jì)行為。
4.對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的處分方式為：存在上述第2條情形的，責(zé)令該領(lǐng)導(dǎo)干部糾正，拒不糾正的，責(zé)令本人辭去現(xiàn)任職務(wù)或者由組織予以調(diào)整職務(wù)；若不辭去現(xiàn)任職務(wù)或不服從組織調(diào)整職務(wù)的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。
