一直以來(lái)，司法實(shí)踐對(duì)因行政合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)提起行政訴訟還是民事訴訟有很大爭(zhēng)議。即便《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)）明確行政訴訟的案由包括“行政合同”，也不能完全解決這一問題。其中最為常見的，就是因房屋征收所簽訂的“征收補(bǔ)償協(xié)議”產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)該通過行政訴訟還是民事訴訟程序來(lái)解決。
1990年《行政訴訟法》正式施行后，因房屋征收補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生的爭(zhēng)議并未被納入行政訴訟的受案范圍。司法實(shí)踐中開始產(chǎn)生究竟應(yīng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的爭(zhēng)論，甚至地方法院都無(wú)法下一個(gè)準(zhǔn)確的判斷。鑒于爭(zhēng)議較多，而適用程序又懸而未決，最高人民法院于1996年作出法復(fù)[1996]12號(hào)《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》給地方法院，其中答復(fù)意見的第二條內(nèi)容為：“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償，安置等問題發(fā)生爭(zhēng)議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”該批復(fù)的作出，算是為征收補(bǔ)償協(xié)議的訴訟程序爭(zhēng)議暫時(shí)下了一個(gè)定論。
《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第二十五條第二款也規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”雖然該條并未明確可以提起的是什么訴訟，但表述明顯為雙方當(dāng)事人都可以對(duì)另一方當(dāng)事人不履行協(xié)議而提起訴訟，結(jié)合行政訴訟中行政機(jī)關(guān)只能充當(dāng)被告以及“法復(fù)[1996]12號(hào)”批復(fù)文件的精神，筆者認(rèn)為本條希望表達(dá)的是解決征收征用協(xié)議的爭(zhēng)議應(yīng)適用民事訴訟程序。
然而，2014年11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了對(duì)《行政訴訟法》的修改決定，其中修改決定第四條的內(nèi)容將“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”納入到行政訴訟的受案范圍。
作出前述變動(dòng)，明確了行政機(jī)關(guān)不履行或者不按約定履行征收補(bǔ)償協(xié)議的情形，相對(duì)人可提起行政訴訟，鑒于征收補(bǔ)償協(xié)議的公共管理性質(zhì)，提起行政訴訟似乎合乎情理。但是仔細(xì)閱讀條文，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)它把解決的核心放在“行政機(jī)關(guān)不履行、未按照約定履行等情形”，倘若行政相對(duì)人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議后不履行協(xié)議，拒絕交房搬出，行政機(jī)關(guān)該怎么救濟(jì)？這就又繞回了征地拆遷最不愿意面對(duì)的強(qiáng)制拆除的問題。
也有人針對(duì)這個(gè)問題提出意見，認(rèn)為實(shí)際上可以將訴訟拆分適用，當(dāng)行政機(jī)關(guān)起訴相對(duì)人履行補(bǔ)償協(xié)議時(shí)適用民事訴訟的程序，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議則相對(duì)人可以依據(jù)行政訴訟的程序起訴，但如果行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟后相對(duì)人提反訴豈不是造成了行政訴訟與民事訴訟交叉適用的詭異局面。
綜上所述，筆者認(rèn)為新修訂的《行政訴訟法》將征收征用補(bǔ)償協(xié)議納入受案范圍的出發(fā)點(diǎn)固然是好的，是為了最大程度督促行政機(jī)關(guān)依約履行協(xié)議，以化解征收征用領(lǐng)域引發(fā)的巨大社會(huì)矛盾。但該修改忽略了補(bǔ)償協(xié)議的目的是達(dá)到雙方協(xié)商一致妥善地解決征收與補(bǔ)償?shù)膯栴}，任何一方都應(yīng)該有權(quán)利要求對(duì)方履約以達(dá)到協(xié)議簽訂的目的。一旦行政相對(duì)人拒不履行征收補(bǔ)償協(xié)議，行政機(jī)關(guān)將無(wú)法通過訴訟程序請(qǐng)求相對(duì)人履行協(xié)議。可見，修改后的《行政訴訟法》已打破現(xiàn)有的征收補(bǔ)償協(xié)議爭(zhēng)議解決程序的平衡，如何挽救這個(gè)局面，只能等待相關(guān)的解釋性規(guī)定出臺(tái)方可判斷。
