律師觀點(diǎn) | 完善政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)機(jī)制的思考與建議
2015-08-03 11:47:00
一、政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的背景與意義
黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）提出的“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”、“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，加快了政府法治化建設(shè)的步伐。
通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的方式，由政府運(yùn)用公共資源，組織專業(yè)力量參與提供公共法律服務(wù)，有助于社會(huì)管理創(chuàng)新，強(qiáng)化政府法治方式，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)之契合。
二、政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題
關(guān)于公共法律服務(wù)項(xiàng)目的推行，中共中央辦公廳、各地區(qū)政府雖已先后發(fā)文，實(shí)踐中，由于公共法律服務(wù)在地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間差異較大，各地區(qū)貫徹落實(shí)上級(jí)文件的做法、力度均不同，絕大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有形成具體制度和實(shí)施平臺(tái)，政府在購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)過(guò)程中缺少公平合理的管理辦法和程序，進(jìn)而導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)工作進(jìn)展緩慢。
2、相關(guān)經(jīng)費(fèi)缺乏保障
公共法律服務(wù)體系具有公益性的特性，決定其必須以公共財(cái)政投入為主導(dǎo)。盡管有關(guān)文件已要求購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)列入政府預(yù)算，但在實(shí)踐中各級(jí)政府尚未真正貫徹落實(shí)該項(xiàng)要求。如何安排預(yù)算、預(yù)算費(fèi)用多少均缺乏具體的操作實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致了遇有相應(yīng)需求卻沒(méi)有相應(yīng)預(yù)算的操作困難。有些政府部門(mén)以經(jīng)費(fèi)緊張為由不請(qǐng)律師，或支付低價(jià)的律師服務(wù)費(fèi)用，導(dǎo)致聘請(qǐng)律師成為走過(guò)場(chǎng)、走形式，在某種程度上，降低了法律服務(wù)的質(zhì)量。
律師是法律服務(wù)的主力軍，律師隊(duì)伍公益服務(wù)貢獻(xiàn)突出，一是承辦較大比例的法律援助案件，二是開(kāi)展了大量的公益法律服務(wù)活動(dòng)（例如義務(wù)咨詢、公益普法、社區(qū)法律服務(wù)等）。根據(jù)全國(guó)律協(xié)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國(guó)律師辦理行政訴訟代理6.4萬(wàn)多件，承辦法律援助案件36萬(wàn)多件，擔(dān)任政府法律顧問(wèn)3.9萬(wàn)多家。然而，政府及有關(guān)部門(mén)往往僅將律師定位在“消防員”角色，對(duì)律師在法庭之外能做的工作認(rèn)識(shí)不足，在作出重大行政決策前不愿意讓律師介入，在出現(xiàn)糾紛后，才想起聘請(qǐng)律師參與處理。而現(xiàn)有模式下類似法律咨詢、法制宣傳、法律援助等活動(dòng)的開(kāi)展，卻多少帶有行政安排或是行政強(qiáng)制的色彩，部分律師及法律工作者對(duì)此僅當(dāng)做一項(xiàng)攤派任務(wù)去完成，參與者的責(zé)任意識(shí)不足，服務(wù)熱情不高，組織者管理相對(duì)松散，難以統(tǒng)一步調(diào)，往往難以達(dá)到預(yù)期效果。
三、健全政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)機(jī)制的思考
1、建立公共法律服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)
由各級(jí)政府主導(dǎo)，充分整合律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、法制宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教等司法行政資源，組織搭建統(tǒng)一的實(shí)施平臺(tái)，健全縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基層法律服務(wù)中心，實(shí)施“統(tǒng)一指揮”、“協(xié)調(diào)一致”、“上下聯(lián)動(dòng)”的動(dòng)態(tài)管理，并建立統(tǒng)一的信息信用平臺(tái)，用政府購(gòu)買(mǎi)的形式，最大范圍地給群眾提供更多更有效的法律服務(wù)。
2、加強(qiáng)法律人才隊(duì)伍建設(shè)
應(yīng)加強(qiáng)政府法律顧問(wèn)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)管理，并重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)急需緊缺的復(fù)合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進(jìn)，落實(shí)相關(guān)人才政策。規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)律師參與公共法律服務(wù)，有機(jī)整合并充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)律師和政府公職律師的功能和優(yōu)勢(shì)。
深入推進(jìn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模化、品牌化建設(shè)，為服務(wù)法治政府建設(shè)提供一支數(shù)量較大、素質(zhì)較高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、互為補(bǔ)充的法律服務(wù)隊(duì)伍。此外，為緩解各地區(qū)律師資源不足等問(wèn)題，建議開(kāi)展沿海與山區(qū)縣域律師事務(wù)所“結(jié)對(duì)子”，推進(jìn)公共法律服務(wù)均衡發(fā)展。
3、調(diào)整采購(gòu)目錄并編制專門(mén)預(yù)算
借鑒廣東省關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，參照《廣東省公共法律服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2014-2020年）》的內(nèi)容，同時(shí)參照福建省人民政府新出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（閩政[2014]33號(hào)文）要求，應(yīng)將法律服務(wù)納入政府集中采購(gòu)目錄，并將采購(gòu)法律服務(wù)進(jìn)行財(cái)政專門(mén)立項(xiàng)，納入財(cái)政科目，編制專門(mén)預(yù)算，為政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障。
4、明確并細(xì)化政府采購(gòu)法律服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)與要求
應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于政府采購(gòu)法律服務(wù)類項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)范，通過(guò)采購(gòu)需要標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格評(píng)審、優(yōu)先采購(gòu)事項(xiàng)等具體措施增強(qiáng)調(diào)控，就公共法律服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)需求廣泛征求意見(jiàn)，規(guī)范評(píng)審方式與程序，并就招投標(biāo)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公告。
及時(shí)梳理政府部門(mén)現(xiàn)存的各種法律需求，由各部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)既往工作經(jīng)驗(yàn)及實(shí)際情況，對(duì)可能涉及法律風(fēng)險(xiǎn)事宜進(jìn)行統(tǒng)一排查，有針對(duì)性地篩選出亟需法律服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域及事項(xiàng)，并由法制部門(mén)進(jìn)行審核確定。
5、完善評(píng)估及監(jiān)管機(jī)制
應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的提供主體、保障責(zé)任、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運(yùn)行、效果追蹤、評(píng)估及監(jiān)管等機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果與后續(xù)購(gòu)買(mǎi)相掛鉤。
進(jìn)一步完善司法機(jī)關(guān)行政管理和法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)管理相結(jié)合的管理體制，通過(guò)行政監(jiān)管和行業(yè)自律兩種手段，并借助司法系統(tǒng)完善相關(guān)公開(kāi)公示制度，加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范管理。
建議充分發(fā)揮律師在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用，并就律師提供政府法律顧問(wèn)服務(wù)，制定常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化的的工作方案，應(yīng)至少包括以下內(nèi)容：（1）參與立法（草擬法規(guī)）、立法后評(píng)估；（2）擔(dān)任行政復(fù)議、行政訴訟的代理；（3）為政府依法行政提供法律服務(wù)，例如法律咨詢、法律培訓(xùn)、法律文書(shū)審查、律師見(jiàn)證、出具分類法律意見(jiàn)書(shū)、重大項(xiàng)目的法律論證、重大事項(xiàng)的合法性研究；（4）參與國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有資產(chǎn)并購(gòu)、重組項(xiàng)目；（5）參與信訪接待、參與突發(fā)事件的處理等。
