調(diào)解機(jī)制是否可引入行政訴訟替代糾紛解決機(jī)制一直都有很大的爭(zhēng)議，盡管行政訴訟中引入調(diào)解呼聲不斷，但是公法學(xué)家對(duì)于調(diào)解機(jī)制是否有悖于公權(quán)力不可處分的特性始終存有質(zhì)疑。2015年5月1日正式實(shí)施的《行政訴訟法》明確規(guī)定部分行政案件可適用調(diào)解，行政機(jī)關(guān)將面臨如何更好地參與調(diào)解活動(dòng)、有效解決行政糾紛得以充分有效解決的重要課題。
一、新《行政訴訟法》引入調(diào)解制度對(duì)行政機(jī)關(guān)的意義。
（一）促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的良性溝通。
行政訴訟引入調(diào)解制度，目的在于為原告帶來(lái)更好的體驗(yàn)，即以更好的途徑獲得公正。誠(chéng)如有學(xué)者言：“事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見(jiàn)得能夠保護(hù)原告利益和公共利益。”就當(dāng)前行政訴訟的現(xiàn)狀來(lái)看，要想更好地處理行政案件中雙方主體的利益沖突、化解社會(huì)矛盾糾紛，必須建立行政訴訟調(diào)解制度。在審判實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾沖突經(jīng)常出現(xiàn)，而行政審判作為解決好這種沖突的最權(quán)威的一種方式，很多時(shí)候僅僅做出正確的判決，是很難達(dá)到案結(jié)事了的目的的。相比之下，調(diào)解會(huì)更有效。調(diào)解是解決行政訴訟中原、被告之間矛盾沖突、平衡好各方面利益沖突的最好途徑。
（二）給予行政機(jī)關(guān)重新思考選擇行政決定作出的方式。
調(diào)解成功的條件部分取決于行政訴訟中原、被告雙方之間對(duì)彼此的態(tài)度，以及雙方展開(kāi)對(duì)話的意愿。行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制能夠促使行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程開(kāi)始關(guān)注與行政相對(duì)人及早進(jìn)行溝通，并充分聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述。調(diào)解機(jī)制有助于促進(jìn)雙方及早交換觀點(diǎn)并鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)采取靈活的態(tài)度，行政機(jī)關(guān)在作出最終決定之前，能夠與行政相對(duì)人進(jìn)行充分的溝通，除了對(duì)其作出更為合理的行政決定外，對(duì)于防止行政糾紛的發(fā)生也會(huì)有所助益。在行政訴訟中引入調(diào)解制度，也能夠促使行政機(jī)關(guān)重新思考以何種方式作出行政決定更為合理的機(jī)會(huì)和契機(jī)。
（三）緩解行政相對(duì)人因法律程序的繁復(fù)導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)的誤解。
通過(guò)訴訟途徑解決行政糾紛，法律程序繁復(fù)、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高、效果差，行政相對(duì)人容易產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)的誤解，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)易通過(guò)多方渠道操作案件的判決，且基于行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任以及對(duì)法院的過(guò)度要求容易導(dǎo)致行政糾紛無(wú)法實(shí)際得到解決。若裁決結(jié)果未達(dá)到行政相對(duì)人所預(yù)期的效果，容易激化行政相對(duì)人對(duì)法院的不滿。因此，在行政訴訟糾紛解決機(jī)制中引入調(diào)解機(jī)制，使得行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)在平等、自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)話，最大程度上縮短行政糾紛解決的時(shí)間，有助于緩解行政相對(duì)人因法律程序的繁復(fù)導(dǎo)致對(duì)行政的誤解。
二、引入調(diào)解制度可能產(chǎn)生的問(wèn)題
（一）調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。
執(zhí)行難是行政訴訟所面臨的“老大難”問(wèn)題，執(zhí)行問(wèn)題不僅僅存在于法院的判決、裁定中，今后亦可能成為推行調(diào)解制度的障礙。對(duì)于任何一種解決行政糾紛的方式，執(zhí)行都是至關(guān)重要的。與行政判決、裁定相似，實(shí)際上，調(diào)解協(xié)議是否能夠得到有效的執(zhí)行，很多程度上仍由行政機(jī)關(guān)的支持程度決定。雖然調(diào)解方案是經(jīng)由行政機(jī)關(guān)同意后簽訂的，但如前所述，目前行政機(jī)關(guān)以何種方式確定調(diào)解方案更為有效仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)，因此，可能存在調(diào)解協(xié)議簽訂后確得不到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人支持的尷尬局面。
（二）無(wú)法徹底解決行政訴訟應(yīng)解決的程序和實(shí)體問(wèn)題。
行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人處于不平等的地位，行政訴訟的程序由書(shū)面制定，參與行政訴訟的各方當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟程序提出訴求、陳述事實(shí)、表達(dá)觀點(diǎn)，從而使得實(shí)體問(wèn)題得到最終的解決。但是參加調(diào)解過(guò)程的當(dāng)事人并未得到任何正式的解釋?zhuān)ㄔ簩?duì)于案件沒(méi)有正式的說(shuō)明，這也使得行政相對(duì)人無(wú)法通過(guò)訴訟途徑得到法院對(duì)案件的確定答案。實(shí)質(zhì)性問(wèn)題未得到正式的解釋?zhuān)创硇姓鄬?duì)人提起的行政訴訟問(wèn)題未得到徹底解決，對(duì)于行政相對(duì)人而言，心理上可能也難以接受。
（三）調(diào)解失敗導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)。
行政訴訟中引入調(diào)解制度，實(shí)質(zhì)作用在于節(jié)約司法資源。如果無(wú)法一次性調(diào)解成功，甚至在多次調(diào)解后仍達(dá)不成協(xié)議的，這不僅對(duì)法院來(lái)說(shuō)是司法資源的浪費(fèi)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，亦是行政資源的浪費(fèi)，無(wú)法達(dá)到法院、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人三方共贏的作用。當(dāng)調(diào)解失敗轉(zhuǎn)入庭審程序階段，行政機(jī)關(guān)將面臨重新調(diào)整解決糾紛的方案，這也使得行政機(jī)關(guān)的資源重復(fù)疊加使用，造成資源的消耗，再者，調(diào)解失敗導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系破裂，也使得行政相關(guān)需要花費(fèi)更多的資源修復(fù)緩解雙方的關(guān)系。
三、行政機(jī)關(guān)參與調(diào)解制度須注意的問(wèn)題。
首先，建立行政訴訟調(diào)解方案的決策機(jī)制需要關(guān)注兩方面內(nèi)容：第一，對(duì)于行政相對(duì)人提出的調(diào)解意向是否需要響應(yīng)。通過(guò)庭審的程序更有利于解決行政糾紛并化解雙方的矛盾的，可選擇不進(jìn)行調(diào)解。第二、如何確定調(diào)解方案底線即如何將行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求或提出的調(diào)解方案與自由裁量權(quán)的幅度相協(xié)調(diào)，在合法性的基礎(chǔ)上，考慮合理性的問(wèn)題。
再者，行政機(jī)關(guān)是否接受調(diào)解協(xié)議很大程度上是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，但是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不可能每次均能參加到調(diào)解過(guò)程中來(lái)，當(dāng)即確定調(diào)解方案。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立并在實(shí)踐中逐步完善行政訴訟調(diào)解方案的決策機(jī)制，以提高調(diào)解的效率。針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無(wú)法參加調(diào)解程序的情況，行政機(jī)關(guān)選派的代表人員應(yīng)當(dāng)對(duì)案件具有全面的了解，并且對(duì)于調(diào)解方案能有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)以提高調(diào)解效率，充分解決行政糾紛。
（二）不可背離行政基本原則，保證行政決策的嚴(yán)謹(jǐn)。
合法性是行政決策需要具備的要素之一。公法上對(duì)于行政調(diào)解制度的懷疑來(lái)來(lái)源于行政行為的不可處分性，公眾認(rèn)為行政行為僅可分為合法與不合法，非白即是黑。“人們很難想象就行政行為的合法性進(jìn)行公開(kāi)的討價(jià)還價(jià)，并通過(guò)犧牲權(quán)利和自由或者對(duì)自由裁量權(quán)行使的妥協(xié)而達(dá)成一紙調(diào)解協(xié)議”。行政調(diào)解是借助法院作為第三方的力量使得原被告雙方找到解決糾紛的一種有效方式，行政機(jī)關(guān)不可為了提高行政效率，對(duì)所有調(diào)解范圍內(nèi)的案件均采用調(diào)解的方式結(jié)案。仁義行政行為的作出均需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的行政程序，保證決策的嚴(yán)謹(jǐn)。
行政調(diào)解方案，除了考慮合法性亦應(yīng)考慮合理性問(wèn)題。
（三）正確認(rèn)識(shí)參加調(diào)解活動(dòng)的地位。
“合意在大多數(shù)場(chǎng)合是在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成的，而妥協(xié)的公正性主要以當(dāng)事人各方地位平等為前提”，在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人處于天然不平等的地位。行政訴訟中原被告雙方的矛盾更容易激化的原因，也在于行政相對(duì)人常處于劣勢(shì)地位導(dǎo)致其易產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的抵觸情緒。調(diào)解的基礎(chǔ)在于雙方進(jìn)行平等地對(duì)話溝通，行政機(jī)關(guān)參加調(diào)解活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)自身的地位，不可給處于劣勢(shì)地位的行政相對(duì)人施加不適當(dāng)?shù)膲毫Γ瑢?dǎo)致行政相對(duì)人因其他外部因素不得不接受調(diào)解，使得行政相對(duì)人產(chǎn)生抵觸心理，影響調(diào)解效果。
行政訴訟中引入調(diào)解制度可謂是行政司法改革的第一步。如今，國(guó)際上對(duì)于公法與私法之間的界限已不再?zèng)芪挤置鳎踔潦怯行┠：磺濉Ｕ{(diào)解也不再是僅僅是私法范疇內(nèi)的特權(quán)，在公法領(lǐng)域引入私法解決糾紛的機(jī)制可謂是司法進(jìn)步的一大步。當(dāng)然，鑒于行政權(quán)的特殊性，行政訴訟的調(diào)解適用范圍也不可盲目擴(kuò)大，應(yīng)將其限制在嚴(yán)格的范圍內(nèi)。
