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2017-07-17 08:41:27
福州市中級(jí)人民法院(2016)閩01行終354號(hào)
（二）例外情形——當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)利造成實(shí)質(zhì)影響時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)受理當(dāng)事人就該信訪答復(fù)提起的行政訴訟。
雖然一般情況下信訪答復(fù)行為不屬行政訴訟的受案范圍，然而在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)采用信訪答復(fù)形式作出的行政行為內(nèi)容具有多樣性和復(fù)雜性，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利影響也不一。因此，法院對(duì)于是否受理就信訪答復(fù)行為提起的訴訟時(shí)并不會(huì)機(jī)械依據(jù)法律規(guī)定僅憑信訪答復(fù)的形式外觀一概而論，而是結(jié)合當(dāng)事人提出的申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍、該答復(fù)是否對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響等因素作出綜合判斷。
具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)納入行政訴訟受案范圍的信訪答復(fù)具有以下特征：1、申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)屬于行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍內(nèi)；2、行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利造成實(shí)質(zhì)影響，包括實(shí)體權(quán)利上的影響及程序權(quán)利上的影響。舉個(gè)例子，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)履行法定職責(zé)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)形式告知當(dāng)事人相應(yīng)的已履職或不履職情況，此時(shí)從實(shí)體上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)意見(jiàn)不僅是對(duì)信訪、投訴的答復(fù)，更是對(duì)申請(qǐng)人訴求的實(shí)質(zhì)回應(yīng)，是對(duì)其是否作出履職行為的一種告知；從程序上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)的形式對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的事項(xiàng)作出處理，可能涉及到行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者未正確履行法定職責(zé)，若單純將該答復(fù)行為視作信訪答復(fù)，將導(dǎo)致申請(qǐng)人喪失訴權(quán)及申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利，剝奪其救濟(jì)渠道。
綜上，在判斷行政機(jī)關(guān)的信訪答復(fù)行為是否具有可訴性時(shí)，不應(yīng)僅從其形式外觀來(lái)判定，而應(yīng)“透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)”，綜合該信訪答復(fù)行為是否對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)事項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)處理、是否存在推諉不履行法定職責(zé)的情形來(lái)判斷。
案例索引：
福州市中級(jí)人民法院(2016)閩01行終305號(hào)
三明市中級(jí)人民法院(2016)閩04行終34號(hào)
福州市倉(cāng)山區(qū)人民法院(2015)倉(cāng)行初字第200號(hào)
二、行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)形式處理當(dāng)事人的申請(qǐng)履行法定職責(zé)是否構(gòu)成行政不作為？
當(dāng)行政機(jī)關(guān)以一紙信訪答復(fù)對(duì)當(dāng)事人的投訴舉報(bào)或是履職申請(qǐng)作出處理時(shí)，常有當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)的形式提出異議，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)其提出的申請(qǐng)依法履行法定職責(zé)，卻以不涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的信訪答復(fù)方式處理，首先在處理形式方面就不合法，屬于逃避履職義務(wù)的行政不作為。
那么行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)形式對(duì)當(dāng)事人提出的履行法定職責(zé)申請(qǐng)作出回應(yīng)，在形式方面是否合法？又是否構(gòu)成行政不作為呢？
和上文中判斷信訪答復(fù)行為是否具有可訴性的思路一樣，此時(shí)仍然不應(yīng)拘泥于“信訪答復(fù)”這一形式，而應(yīng)從實(shí)質(zhì)上判斷行政機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)是否已經(jīng)履行職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)并不只是流于形式地對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)作出告知，更包含了其作為行政機(jī)關(guān)在收到當(dāng)事人提出的履職申請(qǐng)后依法展開(kāi)調(diào)查、采取措施措施、履行職責(zé)情況等答復(fù)告知內(nèi)容時(shí)，該信訪答復(fù)便是行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)、有無(wú)正確履行職責(zé)的體現(xiàn)。此種情形下，行政機(jī)關(guān)信訪答復(fù)行為與履職行為存在重合，信訪答復(fù)只是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行履職情況告知的書(shū)面載體，不能僅憑形式而機(jī)械認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的答復(fù)屬于行政不作為，而應(yīng)首先判斷當(dāng)事人的申請(qǐng)事項(xiàng)是否確系行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在肯定的前提下再結(jié)合信訪答復(fù)內(nèi)容是否已對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)履行法定職責(zé)、履行是否合理合法的情形進(jìn)行告知來(lái)判斷行政機(jī)關(guān)的履職情況。
案例索引：
杭州市中級(jí)人民法院（2016）浙01行終53號(hào)
寧波市中級(jí)人民法院（2016）浙02行終305號(hào)
東莞市中級(jí)人民法院（2015）東中法行終字第174號(hào)
但不可否認(rèn)，實(shí)踐中存在少數(shù)行政機(jī)關(guān)將當(dāng)事人提出的申請(qǐng)以信訪的形式加以受理，并作出未對(duì)當(dāng)事人提出的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)處理的信訪答復(fù)，以此規(guī)避司法審查的情形。此種信訪答復(fù)實(shí)際上是一種拒絕、推諉履行法定職責(zé)的行為，若機(jī)械依據(jù)《信訪條例》第三十四條、三十五條等規(guī)定認(rèn)定行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)不屬于行政訴訟受案范圍，將實(shí)質(zhì)上剝奪當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利，不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政及維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)僅以信訪答復(fù)對(duì)當(dāng)事人提出的履行法定職責(zé)申請(qǐng)作出形式上的回復(fù)，卻未在實(shí)體上作出實(shí)質(zhì)處理，甚至以信訪處理規(guī)避司法處理的，將有可能被法院認(rèn)定為行政不作為。
案例索引：
福州市倉(cāng)山區(qū)人民法院(2015)倉(cāng)行初字第200號(hào)
結(jié)語(yǔ)
綜上，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的信訪答復(fù)不應(yīng)僅從其形式上判斷是否具有可訴性或是否涉及行政不作為，而應(yīng)首先判斷當(dāng)事人的申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，繼而結(jié)合行政機(jī)關(guān)的信訪答復(fù)內(nèi)容來(lái)判斷行政機(jī)關(guān)有無(wú)履行法定職責(zé)、是否正確履行法定職責(zé)、是否正確告知當(dāng)事人來(lái)綜合認(rèn)定該信訪答復(fù)行為是否具有可訴性或是否存在行政不作為的情形。