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2020-02-05 16:33:00
2020年1月31日北京時間凌晨三點半，世界衛(wèi)生組織依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》宣布中國此次新型冠狀病毒肺炎疫情構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）。《國際衛(wèi)生條例》是當(dāng)前為全世界絕大部分國家接受的涉及傳染病防控的國際法規(guī)則，該條例是如何形成并在國際范圍內(nèi)發(fā)揮作用的，本文將此問題進(jìn)行探討。
一、《國際衛(wèi)生條例》的形成與發(fā)展
1.十九世紀(jì)，國際交往增加帶來鼠疫、天花等傳染病廣泛流行。為防御國家間傳染病的傳播蔓延，1851年國際衛(wèi)生會議于巴黎召開，旨在指定世界第一個區(qū)域性國際衛(wèi)生公約。1926年巴黎第十三次國際衛(wèi)生會議上，正式通過《國際衛(wèi)生公約》。中國也出席了該會議，簽訂了該公約。
2.1946年7月經(jīng)聯(lián)合國經(jīng)社理事會決定，64個國家的代表在紐約舉行了一次國際衛(wèi)生會議，簽署了《世界衛(wèi)生組織組織法》。1948年4月7日，該法得到26個聯(lián)合國會員國批準(zhǔn)后生效，世界衛(wèi)生組織宣告成立。《國際衛(wèi)生公約》逐漸向世界衛(wèi)生組織下的《國際衛(wèi)生條例》發(fā)展。
3.1948年第一屆世界衛(wèi)生大會起草《國際公共衛(wèi)生條例》，1951年第四屆世界衛(wèi)生大會通過了該條例，旨在最大限度防止傳染病跨境傳播的同時降低對世界交通的干擾。
4.1969年《國際公共衛(wèi)生條例》第一次修改，文件名稱改為《國際衛(wèi)生條例》；1973年和1981年先后對條例進(jìn)行修改、補(bǔ)充，修改后的條例，強(qiáng)調(diào)了流行病學(xué)監(jiān)測和傳染病控制。
5.1995年為順應(yīng)全球化的發(fā)展進(jìn)程，世界衛(wèi)生大會決定對《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)行修改。2003年SARS等疫情爆發(fā)，為適應(yīng)國際新衛(wèi)生環(huán)境的挑戰(zhàn)，《國際衛(wèi)生條例》的修訂被緊急提上議程。2005年5月23日，世界衛(wèi)生大會通過了《國際衛(wèi)生條例（2005）》，該條例于2007年6月15日生效，適用至今。與先前修訂稿相比，該條例提出了許多新理念，如突出強(qiáng)調(diào)國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件；流行病預(yù)警和應(yīng)對等。《國際衛(wèi)生條例（2005）》指導(dǎo)下的傳染病國際衛(wèi)生合作機(jī)制至今已是最廣泛適用的合作機(jī)制。
二、我國對《國際衛(wèi)生條例（2005）》的適用
2007年5月第60屆世界衛(wèi)生大會，中國常駐日內(nèi)瓦聯(lián)合國代表團(tuán)向世界衛(wèi)生組織秘書處送交聲明，該聲明內(nèi)容如下：
1.中華人民共和國政府決定，《國際衛(wèi)生條例（2005）》（簡稱《條例》）適用于中華人民共和國全境，包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)。
2.根據(jù)《條例》第4條第1款的規(guī)定，指定中華人民共和國衛(wèi)生部為《條例》國家歸口單位。各地衛(wèi)生行政部門在各自管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)實施《條例》。中國國家質(zhì)檢總局及各地檢驗檢疫機(jī)構(gòu)為《條例》第22條所指的入境口岸的主管部門。
3.中華人民共和國政府根據(jù)《條例》適用需要，正在對《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》進(jìn)行修訂；已將發(fā)展、加強(qiáng)和維持快速和有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危害和國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核心能力建設(shè)，納入到了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃期間國家衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃之中；正在制定國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、報告、評估、判定和通報的技術(shù)規(guī)范；建立了實施《條例》的跨部門的信息交流和協(xié)調(diào)機(jī)制；與相關(guān)締約國開展了《條例》實施的合作與交流。
4.中華人民共和國政府同意并實施第59屆世界衛(wèi)生大會有關(guān)決議，立即自愿遵守《條例》有關(guān)條款，以應(yīng)對禽流感和流感大流行造成的危險。
基于此，我國包括港、澳、臺在內(nèi)的全境適用《國際衛(wèi)生條例（2005）》的規(guī)定。而條例的規(guī)定權(quán)利義務(wù)如何在我國實施，還必須以條約被我國國內(nèi)法接受為前提。
國際條約在國內(nèi)的適用方式包括“轉(zhuǎn)化”與“并入”，前者是指條約經(jīng)立法程序轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，才能在國內(nèi)適用，后者是指條約可以在國內(nèi)直接適用。我國憲法并無規(guī)定規(guī)定國際條約自動納入國內(nèi)法律體系的程序，因此，條約的具體適用問題還需全國人大或全國人大常委指定相應(yīng)的法律予以明確。
1986年，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（下稱“《檢疫法》”），2018年全國人大常委對該法進(jìn)行了最新一次修正。該法體現(xiàn)了我國對《國際衛(wèi)生條例（2005）》國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，《檢疫法》及其實施細(xì)則中大部分的內(nèi)容由條例轉(zhuǎn)化而來。同時該法第二十四條規(guī)定“中華人民共和國締結(jié)或者參加的有關(guān)衛(wèi)生檢疫的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定。但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。”此規(guī)定又體現(xiàn)了條例與國內(nèi)法的對接。即《檢疫法》及其實施細(xì)則無法解決條例要求我國承擔(dān)的特定義務(wù)，如向世界衛(wèi)生組織通知疫情等義務(wù)，我國應(yīng)依據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》的規(guī)定向世界衛(wèi)生組織履行通知疫情等義務(wù)。
三、傳染病防控國際衛(wèi)生合作具體流程
《國際衛(wèi)生條例（2005）》從疫情的發(fā)現(xiàn)到作出相應(yīng)的應(yīng)對措施進(jìn)行較為細(xì)致的規(guī)定，條例規(guī)定的具體流程如下。
1.建立或指定歸口單位
締約國應(yīng)當(dāng)指定或建立《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位以及在各自管轄行政范圍內(nèi)負(fù)責(zé)按本條例實施衛(wèi)生措施的當(dāng)局。世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)指定《國際衛(wèi)生條例》聯(lián)絡(luò)點，并與《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位隨時保持聯(lián)系。
2.監(jiān)測
締約國應(yīng)當(dāng)于條例在該締約國生效后的五年內(nèi)，發(fā)展、加強(qiáng)和維持本國發(fā)現(xiàn)、評估、通報和報告事件的能力。世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)測活動收集有關(guān)事件的信息，并評估有關(guān)事件引起疾病國際傳播的可能性，研究該事件可能對國際交通產(chǎn)生的干擾。
3.通報
每個締約國應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有最有效的通訊方式通過《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位，于評估公共衛(wèi)生信息后24小時內(nèi)，以現(xiàn)有最有效的通訊方式，通過《國際衛(wèi)生條例》國家歸口單位向世界衛(wèi)生組織通報在本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生、并根據(jù)決策文件有可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的所有事件，以及為應(yīng)對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施。同時，締約國如果有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出乎預(yù)料或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，即應(yīng)向世界衛(wèi)生組織提供所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息。
4.核實
世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)要求締約國對除通報和磋商以外的其它來源的、聲稱該國正發(fā)生可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告進(jìn)行核實。在此情況下，世衛(wèi)組織應(yīng)就正設(shè)法核實的報告通知有關(guān)締約國。
5.國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的確定
（1）根據(jù)收到的信息，進(jìn)行的評估總干事認(rèn)為正發(fā)生國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，則應(yīng)當(dāng)與本國領(lǐng)土上發(fā)生事件的締約國就初步?jīng)Q定進(jìn)行磋商。
（2）如果總干事和締約國對決定意見一致，總干事應(yīng)就適宜的臨時建議征求為此事件成立的突發(fā)事件委員會的意見。
（3）總干事和本國領(lǐng)土上發(fā)生事件的締約國未能在48小時內(nèi)就事件是否構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件取得一致意見，應(yīng)根據(jù)條例第四十九條的規(guī)定作出決定。
6.建議
（1）臨時建議
當(dāng)確定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，總干事應(yīng)當(dāng)根據(jù)條例第四十九條規(guī)定的程序發(fā)布臨時建議。其目的在于防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。
同時，臨時建議可根據(jù)第四十九條規(guī)定的程序隨時撤銷，同時也可在公布三個月后自動失效。臨時建議可修改或再延續(xù)三個月。
（2）長期建議
世衛(wèi)組織可根據(jù)條例第五十三條提出關(guān)于常規(guī)或定期采取適宜衛(wèi)生措施的長期建議，其目的為防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。
四、關(guān)于世界衛(wèi)生組織將新型冠狀病毒疫情列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件
2020年1月31日世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽宣布，主要基于中國感染者數(shù)量增多、多個國家都出現(xiàn)疫情兩個事實，宣布將新型冠狀病毒疫情列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。同時，突發(fā)事件委員會對世衛(wèi)組織、中國以及其他國家，就新型冠狀病毒疫情提出臨時建議。這是繼2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015年寨卡疫情、2018年剛果埃博拉疫情以來第六次宣布國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。針對該事件有以下四點需要注意。
其一，被列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”不等于被列為“疫區(qū)國”。《國際衛(wèi)生條例》中并沒有“疫區(qū)國”的概念，僅在《國際衛(wèi)生條例（1969）》中有“疫區(qū)”的概念，而2005年世界衛(wèi)生大會通過的《國際衛(wèi)生條例（2005）》已將“疫區(qū)”的概念在條例中刪除。因此，當(dāng)前《國際衛(wèi)生條例》中并無“疫區(qū)國”或“疫區(qū)”的概念。同時，《國際衛(wèi)生條例（1969）》中“疫區(qū)”的概念系指在其國境內(nèi)報告疫病的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)根據(jù)流行病學(xué)原則所劃定的一個地區(qū)。而“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”系指按本條例規(guī)定所確定的不同尋常的事件；（1）通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其它國家的公共衛(wèi)生危害；以及（2）可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施。由此看出，“疫區(qū)”概念針對衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)劃定的一個地區(qū)，而“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”概念針對的是事件本身。因此，從概念上看兩者也是不相同的。
其二，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》的規(guī)定，世衛(wèi)組織發(fā)布的建議可以針對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包等，措施力度也從不必采取特定的衛(wèi)生措施到對特定人員或物品等限制出境、入境的程度有所區(qū)別。而突發(fā)事件委員會給出的七條建議沒有針對人員和物品采取限制措施，同時明確表示“不建議對中國實施旅行和貿(mào)易限制，任何措施都應(yīng)當(dāng)以證據(jù)為基礎(chǔ)”。可以看出，本次針對新型冠狀病毒疫情提出臨時建議相對寬松，世界衛(wèi)生組織也極力避免“臨時建議”對國際貿(mào)易和國際交通帶來不必要的干擾。
其三，國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是《國際衛(wèi)生條例（2005）》針對締約國設(shè)置的警報機(jī)制，其本身對締約國不具備強(qiáng)制力。但根據(jù)條例第四十三條規(guī)定，臨時建議不妨礙締約國按照其國家法律和相關(guān)公約，實施與世界衛(wèi)生組織建議相比更加嚴(yán)格的健康保護(hù)措施。
其四，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》的規(guī)定，臨時建議將在三個月后自動失效。而如果臨時建議要延長，世界衛(wèi)生組織需要開會評估再確定，同時給出新的幫助建議。同時，臨時建議發(fā)布期間，締約國可以向世界衛(wèi)生組織總干事提出建議，要求撤銷臨時建議。世界衛(wèi)生組織1月30日也明確表示，針對新型冠狀病毒構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，總干事將酌情決定在三個月后（或者更早）再次召集突發(fā)事件委員會會議。
參考文獻(xiàn)：
① 參見 《國際衛(wèi)生條例（2005）》全文細(xì)則[EB/OL]. https://www.who.int/ihr/about/zh/.
② 參見 《國際衛(wèi)生條例(2005)》的產(chǎn)生與發(fā)展(綜述) [EB/OL]. https://wenku.baidu.com/view/88e46da7b0717fd5360cdc24.html.
③ 參見 龔向前. 論《國際衛(wèi)生條例》在中國的適用[J].河北法學(xué)，2006，（04）.
④ 參見 張顯光等. 解析《國際衛(wèi)生條例(2005)》在應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的首次運用[J].中國國境衛(wèi)生檢疫雜志，2010，（08）.
⑤ 參見 那力等. 傳染病控制與國際法[J].法學(xué)論壇，2004，（02）.