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2020-06-25 10:22:00
一、辨析形式主義的意義
形式主義，一向被視為黨和人民的大敵。毛澤東就明確指出，“形式主義是一種幼稚的、低級的、庸俗的不動腦子的東西”。在新的歷史時期，習近平總書記更近一步強調(diào)“糾正‘四風’不能止步”。在指導蘭考縣委常委班子“黨的群眾路線教育實踐活動”專題民主生活會時，總書記強調(diào)，改進作風“不能表面上熱熱鬧鬧，實際上用形式主義反對形式主義，影響活動健康發(fā)展”。十八大之后，反對形式主義處于“置頂”狀態(tài)。中央政治局的“八項規(guī)定”中，第一項就是“切忌搞形式主義”。群眾路線教育實踐活動的主題圍繞著四風展開。四風之首，也是“形式主義”。
就黨內(nèi)法規(guī)而言，形式主義亦是重要概念。一年多來，黨中央針對形式主義先后專門下發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》（下稱“《2020通知》”）。另外，僅以2020年上半年為例，計有《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》《中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組關(guān)于在有效防控疫情的同時積極有序推進復工復產(chǎn)的指導意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》等多達6部黨中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)和文件，使用了“形式主義”概念。
另外，中央紀委辦公廳還印發(fā)《關(guān)于貫徹落實習近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，全面啟動集中整治形式主義、官僚主義工作。
但是，在因“四風”違紀案件查處中，形式主義錯誤的案例相對較少。這是因為，我們做一切工作都需要相應的必要的形式,沒有形式,內(nèi)容就無所附著。這導致合理形式與形式主義難以界定，甚至容易導致以形式主義反對形式主義的弊端。所以，正確理解形式主義，對執(zhí)紀、守紀，有重要意義。
二、形式主義的表現(xiàn)形式
《紀律處分條例》第一百二十二條規(guī)定：有下列行為之一，造成嚴重不良影響，對直接責任者和領(lǐng)導責任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分：（一）貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實的；（二）熱衷于搞輿論造勢、浮在表面的；（三）單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動的；（四）工作中有其他形式主義、官僚主義行為的。
可見，前面列舉的前三種情形均屬于形式主義（與官僚主義共同）的表現(xiàn)形式。在十九屆中央紀委三次全會公報指出，要“嚴肅查處空泛表態(tài)、應景造勢、敷衍塞責、出工不出力等問題”，所針對的問題其實與《紀律處分條例》明示列舉的三種情形是相對應的：
1.貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實的，也就是空泛表態(tài)。
以貴州省三都縣原縣委原書記梁嘉庚為例，他一方面將《脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝作戰(zhàn)圖》高掛辦公室墻上；另一方面，卻將工作重點放在與脫貧攻堅工作無直接關(guān)系的綜合開發(fā)項目上，甚至對其對口幫扶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是漠不關(guān)心。所以，梁嘉庚2018年6月被開除黨籍、開除公職。
2.熱衷于搞輿論造勢、浮在表面的，也就是應景造勢。
同樣是前面所舉梁嘉庚案例，他曾對媒體慷慨表態(tài)“帶領(lǐng)全國63%的水族人民脫貧就是天大的事”。然而，事實正好相反。借助媒體來誤導輿論，制造表面現(xiàn)象，試圖迷惑上級和群眾，也屬形式主義的典型表現(xiàn)。
3.單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動。
例如浙江省，2016年2月在全省范圍內(nèi)全面實施“困難殘疾人生活補貼”和“重度殘疾人護理補貼”政策，并作了具體部署。但樂清市殘聯(lián)僅僅是發(fā)文要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施“兩補”的申報工作。結(jié)果，自愿申請對象補貼發(fā)放了，其他符合條件的對象卻未及時有效地進行政策宣傳。享受到“兩補”的人員僅占符合政策條件人員的三分之一。在溫州市殘聯(lián)對樂清市“兩補”工作提出批評意見后，樂清市殘聯(lián)又把持有二代殘疾證的符合“兩補”的人員直接全部作為補貼對象，不把關(guān)，不執(zhí)行定期復核和一月一報，導致兩批“兩補”對象中有7人死亡后仍在享受補貼。所以，相關(guān)人員分別受到黨內(nèi)警告處分、誡勉談話處理。
《紀律處分條例》除以明示列舉式羅列了上述三種情形外，還設(shè)有兜底條款，即工作中有其他形式主義、官僚主義行為。結(jié)合紀委、監(jiān)委公布的案例，其他形式主義表現(xiàn)形式主要包括：1.重復會議和檢查；2.以下級“責任狀”為上級“免責單”；3.“可視范圍”工程；4.政府網(wǎng)站成為僵尸欄目；5.走秀式調(diào)研；6.照搬、照抄文件，乃至“材料出政績”或“材料美化”；7.片面追求數(shù)據(jù)和完成任務(wù)，漠視群眾疾苦、急功近利、脫離實際等。
三、形式主義與官僚主義的區(qū)別
就《紀律處分條例》第一百二十二條的立法技術(shù)看，形式主義和官僚主義是被納入同一條文中的。實踐中，二者也確實在很多情況下，都是互相聯(lián)系，共生共存，共同導致工作脫實向虛、循空蹈虛。這是多數(shù)中央領(lǐng)導講話和中央文件將形式主義與官僚主義并舉的出發(fā)點，也是《紀律處分條例》采用這種表述方法的深刻原因。不過，筆者認為二者的區(qū)別仍應予以甄別：
（1）主體不同：形式主義廣泛存在于從基層到頂層的各個階層，有普通黨員干部和群眾，也有領(lǐng)導干部；官僚主義顧名思義，限于擔任領(lǐng)導職務(wù)的干部，尤以中、高級領(lǐng)導干部為多。
（2）表現(xiàn)不同：形式主義是本末倒置、徒有其表，割裂內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，違背形式服務(wù)內(nèi)容的基本原理；官僚主義的根本特征是在其位不謀其政，不負責任。
（3）思想根源不同：形式主義源自功利主義和實用主義，希望以最少的“投入”換最大的“回報”；官僚主義則源自官本位思想，脫離實際、脫離群眾，并形成扭曲的權(quán)力觀。
四、形式主義與其他違紀行為的競合
如前所述，形式主義表現(xiàn)為割裂內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。更近一步說，就是用合規(guī)守紀的形式，來掩蓋違紀行為，掩蓋背離黨章對黨員或黨員領(lǐng)導干部要求的內(nèi)容。這就決定形式主義與其他違紀行為緊密聯(lián)系。筆者略作整理，有以下幾類：
1.違反政治紀律行為與形式主義
在重大原則問題上不同黨中央保持一致且有實際言論、行為或者造成不良后果，就內(nèi)容而言，違反《紀律處分條例》第四十四條；不履行全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任或者履行全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任不力，給黨組織造成嚴重損害或者嚴重不良影響，違反《紀律處分條例》第六十七條；黨員領(lǐng)導干部對違反政治紀律和政治規(guī)矩等錯誤思想和行為不報告、不抵制、不斗爭，放任不管，搞無原則一團和氣，造成不良影響，違反《紀律處分條例》第六十八條。
具有這些違反政治紀律行為的同時，以空泛表態(tài)、向上級報告或向下級傳達卻無實質(zhì)內(nèi)容和舉措等方式加以掩蓋、偽裝的，同時也具備形式主義錯誤的特征。備受世人矚目的“秦嶺違建別墅案”在被認定違反政治紀律的同時，也被列入形式主義、官僚主義典型案例的原因正在于此。
2.違反組織紀律行為與形式主義
在組織紀律方面，如果個人或者少數(shù)人決定重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用等“三重一大”事項，卻在形式上走“過會”程序，以達到規(guī)避集體決策、決定，違反了民主集中制原則，更有甚者，借集體決策名義集體違規(guī)的，違反《紀律處分條例》第七十條，也犯了形式主義的錯誤。
在政治紀律之外，下級黨組織拒不執(zhí)行或者擅自改變上級黨組織決定的而又以某種形式來掩飾的，也屬于兼有形式主義錯誤和《紀律處分條例》第七十一條所規(guī)定的組織紀律錯誤。
3.違反群眾紀律行為與形式主義
違反群眾紀律行為與形式主義的競合，是各種形式主義中最為普遍的現(xiàn)象。主要有分為兩類：
其一是《紀律處分條例》第一百一十六條所規(guī)定的不作為、亂作為，損害群眾利益的情形：（一）對涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時解決，庸懶無為、效率低下，造成不良影響的；（二）對符合政策的群眾訴求消極應付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的；（三）對待群眾態(tài)度惡劣、簡單粗暴，造成不良影響的；（四）弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益的。例如在推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，莎車縣水利局水政監(jiān)察大隊大隊長、駐塔尕其鄉(xiāng)巴格麥勒村“訪惠聚”工作隊隊長塔尕其鄉(xiāng)巴格麥勒村為完成工作任務(wù)，無視群眾困難，冷硬強推、攤派任務(wù)，個別非貧困戶甚至因改造庭院“致貧”。所以，他被給予黨內(nèi)嚴重警告處分。
其二是《紀律處分條例》第一百一十七條規(guī)定的盲目舉債、鋪攤子、上項目，搞勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”、“政績工程”，致使國家、集體或者群眾財產(chǎn)和利益遭受較大損失。以國家級貧困縣湖南省汝城縣為例，其不認真落實黨中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大決策部署，反而大規(guī)模舉債修建“形象工程”“政績工程”，致使2015年至2017年綜合債務(wù)率逐年攀升，高企不下，用在培植財源、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)費不足6%。這就屬于形式主義與《紀律處分條例》第一百一十七條競合。又如，“廁所革命”本意是讓農(nóng)村的民眾用上衛(wèi)生廁所，是最貼心的精準扶貧。被新華社點名的山西省婁煩縣，無圍墻、無頂棚、裸露在外的蹲便器隨處可見，為追求數(shù)字好看而造廁所。更有甚者，下轄的鳳凰村全村常住戶數(shù)不超過三十，卻修建了八九十個蹲坑，戶均四五個。這是極為典型的形式主義錯誤。
4.違反工作紀律行為與形式主義
如果工作中不負責任或者疏于管理，貫徹執(zhí)行、檢查督促落實上級決策部署不力，給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成較大損失的，違反了《紀律處分條例》第一百二十一條，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念不力，對職責范圍內(nèi)的問題失察失責，造成較大損失或者重大損失的，還要從重或者加重處分。在各級黨委全面加強領(lǐng)導的情況下，這種不負責任和疏于管理往往伴隨著形式主義，以達到粉飾的目的。
同樣，在上級檢查、視察工作或者向上級匯報、報告工作時對應當報告的事項不報告或者不如實報告，違反《紀律處分條例》第一百二十五條。但是，形式上的報告往往還是有的，只不過避重就輕、巧于掩飾而已。所以，此類錯誤與形式主義伴生，幾乎是不可避免的。
那么，出現(xiàn)形式主義與其他違紀行為競合如何處理呢？根據(jù)《紀律處分條例》第二十四條，一個違紀行為同時觸犯本條例兩個以上（含兩個）條款的，依照處分較重的條款定性處理。一個條款規(guī)定的違紀構(gòu)成要件全部包含在另一個條款規(guī)定的違紀構(gòu)成要件中，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。所以，執(zhí)紀機關(guān)根據(jù)具體情形，首先分析是否兩條款違紀要件是否構(gòu)成包含關(guān)系。構(gòu)成的話，按特別規(guī)定處理。相對其他違紀行為，如果同時具備形式主義特征，形式主義相對屬于一般性規(guī)定。
結(jié)語
就查擺和糾正形式主義問題，習近平總書記曾作出重要指示，強調(diào)“作風建設(shè)永遠在路上”。因此，我們通過深入學習，從黨內(nèi)法規(guī)角度加強對形式主義的辨析，提高這方面的認識。