引言
所謂“立項”，是項目單位根據國民經濟的發展、國家和地方中長期規劃、產業政策、生產力布局、國內外市場、所在地的內外部條件，提出擬建項目框架性的總體設想，以及圍繞該設想進行的審批、核準或者備案。立項工作，是整個工程建設項目過程的起點。它決定了項目是否有必要實施，如果有必要實施，關鍵性指標是什么。所以，立項是整個工程建設的基礎與核心。
圍繞著這個重點環節，存在不少違紀。所以，筆者結合《紀律處分條例》，以及中紀委于2010年5月7日發布的《黨員領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》（下稱“《解釋》”），梳理下這個環節的違紀情形。
一、未立項、先施工
這種違紀形態包含兩種具體情況：一是要求有關部門允許未經審批、核準或者備案的工程建設項目進行建設；二是要求建設單位對未經審批、核準或者備案的工程建設項目進行建設。
立項手續，開始于可行性研究后制定項目申請報告或項目建議書。在提交報告后，政府投資主管部門如何審批，具體規定幾經變遷，經歷了從單純審批模式，到審批、核準與備案并存。目前，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，應遵守《政府投資條例》（國務院令第712號）。該條例第九條規定，政府項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。企業投資建設的固定資產投資項目，包括企業使用自己籌措資金的項目，以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目在立項，執行的是2017年4月8日起施行的《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發展和改革委員會令第2號）。對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。其他項目實行備案管理。
如果項目申請報告或建議書沒有經過審批、核準與備案，甚至都還沒有制作或提交，工程建設項目是不允許進行建設的。
但是，有些地方政府打著深化行政審批制度改革、提高行政審批效率和服務效能的旗號，搞工程建設項目的“容缺上馬”，甚至專門下發文件，要求全面推行。對重點建設項目的立項，更是片面追求速度，加速開工建設。
“容缺上馬”項目違反《行政許可法》和其他法律行政法規。地方政府及其工作部門為“容缺上馬”而頒布的各種紅頭文件，構成了法律規定之外的另一套規則體系，給國家行政審批領域的工作人為造成混亂。這種置國家現行有效的法律法規明文規定于不顧的變相“創新”造成的后果，甚至比直接違法審批還要嚴重。
黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出“行政機關不得法外設定權力”。無論其動機如何，“容缺上馬”都悖離了全會決定的精神。
未立項、先實施的另外一種常見情形是項目本身不符合產業政策、發展規劃、市場準入標準。項目單位明知其難以依法立項，便瞞天過海，試圖造成既成現實或“歷史遺留問題”，倒逼審批部門予以追認。比如，寶能石化潤滑油煉制廠項目曾因當地居民強烈反對多次移址。原廠址在廣州黃埔區，因污染被當地政府再次強制要求遷址。于是，該項目轉向戲本，成為覃巴鎮政府所謂的“吳川市重點工業項目”。但是，該項目未獲得任何環評、立項、施工許可，也未獲得林業、國土部門的任何土地使用權。2012年元旦，龍田村村干部黃培光、黃偉鐘巡視山心水庫旁村舊址宅基地周圍林地時，發現數十畝林地已被破壞，項目悄然上馬。
此類無立項上馬項目因不符合產業政策、發展規劃、市場準入標準，本身是不具備立項條件的。比起以追究速度為目的的“容缺上馬”更具有危害性，一旦實施，往往不具有整改的條件，造成社會資源的大量浪費，甚至給當地環境、產業造成不可逆的影響。
但是，此類項目能上馬，往往是得到當地黨員領導干部的庇護、縱容，甚至是指示。寶能石化潤滑油煉制廠項目中，覃巴鎮委書記楊金勝稱“要等這些手續批下來，至少得三年”，偷換概念，將不具備立項條件的項目巧飾為未及立項的項目。
二、缺少前置手續立項
根據《政府投資條例》第九條第2款，政府投資項目是通過前期工作，來確保其符合相關規定。企業投資項目，前期工作由企業自行完成，而政府主要是通過前置手續的審查來實現管理的。
按先前執行的《政府核準投資項目管理辦法》（發展改革委令第11號）第十二條規定
，項目選址意見書、環評批文、土地預審意見、節能審查意見等都是項目立項核準的前置條件。所以，《解釋》第三條規定，黨員領導干部要求有關部門審批或者核準未通過節能評估和審查、環境影響評價審批等不符合有關規定的工程建設項目，構成違紀。
但是，2017年2月1日起生效的《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號），文件明確項目環評批文、節能審查意見等都不再是企業投資項目立項核準或備案的前置條件。相應的，是否通過環評批文、節能審查不再是違紀考量的情形。但是，這不意味著工程建設項目沒有環評和節能的要求。以環評為例，依據《環評法》第二十五條規定，環評批復不再是項目立項之前完成，而是改到項目開工前完成。2019年8月19日，生態環境部還專門召開部務會議，審議并通過《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》。
土地預審意見、選址意見書也不再是必須的前置手續。須要注意的是，根據《企業投資項目核準和備案管理辦法》第二十二條，項目單位立項時，如果屬于以劃撥方式提供國有土地使用權的項目，應當提交規劃部門出具的選址意見書。除了國土資源（海洋）主管部門明確可以不進行用地預審的情形除外，其他項目均需要提供其出具的用地（用海）預審意見。特殊項目，還需要提供法律、行政法規規定需要辦理的其他相關手續。這些，構成了立項的前置手續。
與“容缺上馬”類似，容缺立項也是常見的違紀情形。一般地說，前者的危害大于后者，但本質與成因相同。在此不再贅述。
三、項目違規上馬
《政府投資條例》第三條規定，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。這已指明了政府投資項目的總體方向。因此，該規定成為衡量項目是否應立項最重要的依據。
另外，該條例第十條2款還規定，投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規劃、產業政策等。該舉措的目的就是確保政府投資的方向不能偏離產業政策與發展規劃，更不能違背與市場準入的規定。
在立項環節，無論是項目單位開展可行性研究，還是投資主管部門和其他有關部門審批項目建議書及其他申請資料，都應注意考察投資項目是否違反產業政策、發展規劃、市場準入標準。
對企業投資項目，《企業投資項目核準和備案管理條例》同樣有類似的規定。比如：第三條規定，對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。具體項目范圍以及核準機關、核準權限依照政府核準的投資項目目錄執行。第九條，更明確將是否符合相關發展建設規劃、技術標準和產業政策，列入核準機關應審查項目。
對國家限制的行業，尤其要注意這方面的規定。比如：2003年11月19日，國家發展改革委、國土資源部、商務部、環?？偩帧y監會聯合下發的《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》中指出：國家和各地原則上不再批準新建鋼鐵聯合企業和獨立煉鐵廠、煉鋼廠項目，確有必要的，必須經過國家投資主管部門按照規定的準入條件充分論證和綜合平衡后報國務院審批。嚴禁地方各級人民政府將項目化整為零、越權、違規審批鋼鐵項目，對違反規定的，依法追究有關領導的責任。如果在此后未經綜合平衡，違規審批鋼鐵企業項目，就構成了違規。
正因如此，《解釋》將黨員領導干部要求有關部門審批或者核準違反產業政策、發展規劃、市場準入標準的工程建設項目，列為違紀情形。
四、制定方案違規
有些項目，就其本身是符合產業政策、發展規劃、市場準入標準的，具備立項的基礎條件。但是，其具體的規劃或設計方案必須符合相關法律、法規的規定，符合技術標準。
就政府投資項目而言，《政府投資條例》第十一條要求投資主管部門或者其他有關部門應審查初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求。
就企業投資項目而言，《企業投資項目核準和備案管理條例》主要針對核準類項目，企業應當向核準機關提供企業和項目情況，分析項目利用資源情況對生態環境、經濟和社會的影響，而核準機關應當審查項目是否危害經濟安全、社會安全、生態安全等國家安全，是否合理開發并有效利用資源；是否對重大公共利益產生不利影響；是否符合技術標準。
這些都需要對具體的規劃或設計方案進行合規審查。相應的，《解釋》不允許黨員領導干部要求、指令、暗示有關部門或者單位違反技術標準和有關規定，規劃、設計項目方案。
五、程序違規
就政府投資項目而言，《政府投資條例》規定，縣級以上人民政府的職責是統籌安排項目，規范使用各類政府投資資金，項目單位的職責是編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，并報審。投資主管部門或者其他有關審批部門的職責是按照管理權限辦理政府投資項目審批手續；中介服務機構則負責評估、公眾參與、專家評議、風險評估。
就企業投資項目而言，《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，企業按照規定進行核準或備案的申請。核準機關、備案機關的職責有四：1、通過在線平臺列明與項目有關的產業政策，公開項目核準的辦理流程、辦理時限；2、為企業提供相關咨詢服務；3、備案或核準；4、如需評估的，委托中介服務機構評估并承擔費用。項目所在地地方人民政府有關部門職責有二：1、對涉及其職責，而核準機關書面征求其意見時，書面回復；2、對由國務院有關部門核準項目的項目，負責幫企業轉送申請書。中介服務機構在接受委托后對項目進行評估。
通過上述安排，立項活動盡量確?？茖W決策、規范管理、注重績效、公開透明。但是，如果黨員領導干部違反規定，以會議或者集體討論決定方式來安排有關事項，表面上看起來好像是提高了效率，卻將使這種科學的制度設計目的落空。故而，《解釋》將這種行為列入違紀情形。
結語
以上情形，如果背后推動的因素是黨員領導干部違反法律、法規、規章、政策性規定或者議事規則，利用職權或者職務上的影響，向相關部門、單位或者有關人員以指定、授意、暗示等方式提出要求，則屬于《解釋》所規范和懲戒的范圍。區分謀取私利、給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失，以及給本地區、本單位造成嚴重不良影響這三種情況，分別適用《紀律處分條例》予以追責。
