前言
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面復(fù)興，通過(guò)開(kāi)發(fā)農(nóng)村內(nèi)在動(dòng)力，吸引更多資本要素進(jìn)入鄉(xiāng)村做發(fā)展。土地要素是鄉(xiāng)村振興重要資源，通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，是盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。宅基地制度是我國(guó)特有土地制度，通過(guò)為農(nóng)民提供住房用地，保障其居住權(quán)。我國(guó)確立了“房地一體”原則，包括“房隨地走”“地隨房走”的規(guī)則。因宅基地歸農(nóng)民集體所有，相當(dāng)于限制農(nóng)民對(duì)其所有的宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)交易。城鎮(zhèn)住房需求增加，建設(shè)用地面積受限，承擔(dān)不起城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的人群將住房目標(biāo)轉(zhuǎn)移至靠近城鎮(zhèn)或者交通便利的鄉(xiāng)村，形成了隱形交易市場(chǎng)，此種交易弊端多，給鄉(xiāng)村與政府的管理治理帶來(lái)困難。故本文對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度作簡(jiǎn)單分析。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村宅基地制度概述
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代破解“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重大舉措。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度能夠有效促進(jìn)人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等城鄉(xiāng)要素的快速流動(dòng)與整合重組, 可成為鄉(xiāng)村振興的有力抓手。鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度實(shí)現(xiàn)更大突破，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。
（一）鄉(xiāng)村振興與土地制度現(xiàn)狀
我國(guó)農(nóng)村仍然存在現(xiàn)代化發(fā)展緩慢，農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民單靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入單一，城鄉(xiāng)貧富差距大的情況。為解決農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民收入，改善居住環(huán)境，提高治理水平，國(guó)家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)調(diào)動(dòng)各類發(fā)展要素，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)在農(nóng)村資源配置中起作用，輔以政府適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行干預(yù)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的啟動(dòng)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求用地在逐步提升，而農(nóng)村用地的提供正在減少，充分使用農(nóng)村土地資源成了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)依托。從農(nóng)村的承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性用地這“三塊地”的改革進(jìn)程來(lái)看，承包地“三權(quán)分置”已經(jīng)建立了較為成熟的制度體系，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度也基本成型，但宅基地制度改革進(jìn)展相對(duì)緩慢。
（二）宅基地內(nèi)涵
宅基地的概念在法學(xué)學(xué)科上并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，但學(xué)界較為認(rèn)可的觀點(diǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足成員的生活、生產(chǎn)所需而無(wú)償?shù)姆峙浣o成員進(jìn)行使用的建造房屋及附屬設(shè)施用地。在《憲法》中規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有，這是由我國(guó)社會(huì)主義公有性質(zhì)決定的，因此農(nóng)村宅基地改革需要在此基礎(chǔ)上即農(nóng)村宅基地為集體所有進(jìn)行。在現(xiàn)行立法下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的范圍指的是擁有宅基地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。我國(guó)目前實(shí)施的三權(quán)分置對(duì)農(nóng)村宅基地的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行了劃分，通過(guò)明確農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，對(duì)宅基地進(jìn)行具體細(xì)分，不僅有利于宅基地資源的配置，而且對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。
（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式目前主要為轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、入股、置換、征收和繼承等。流轉(zhuǎn)途徑有兩種，第一是以農(nóng)民直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)，第二是先由農(nóng)民有償退出，再由村集體收回為集體建設(shè)用地的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其流轉(zhuǎn)制度在學(xué)界存在較大的爭(zhēng)議，主要存在著三種不同的學(xué)說(shuō)：禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)、限制流轉(zhuǎn)說(shuō)、自由流轉(zhuǎn)說(shuō)。第一種學(xué)說(shuō)，禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)主要從農(nóng)村宅基地是農(nóng)民生存權(quán)的一種保障，宅基地的使用是保證耕者能夠有“田宅”，讓其履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的義務(wù)，承擔(dān)起供應(yīng)國(guó)家糧食的責(zé)任，這需要保障農(nóng)民具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。從這個(gè)角度分析，農(nóng)村宅基地使用權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)人如不具備耕作條件，便將會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。第二種學(xué)說(shuō)，限制流轉(zhuǎn)說(shuō)認(rèn)為在改革開(kāi)放后，國(guó)家的社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)已然形成，只是因?yàn)橹贫鹊牟煌晟疲士梢酝ㄟ^(guò)立法活動(dòng)來(lái)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必要條件進(jìn)行限制，從禁止城鎮(zhèn)居民進(jìn)入農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸演化成城鎮(zhèn)居民以符合條件的形式進(jìn)入農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。第三種學(xué)說(shuō)，自由流轉(zhuǎn)說(shuō)認(rèn)為，即使是限制流轉(zhuǎn)，設(shè)置必要性條件也難以將農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)激活起來(lái)，需要全部放開(kāi)，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)對(duì)宅基地進(jìn)行定價(jià)才可進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在動(dòng)力。但同時(shí)該學(xué)說(shuō)沒(méi)有將地域差距和貧富差距考慮進(jìn)去，如是完全開(kāi)放，富裕的少部分人將會(huì)積累更多的土地，將無(wú)法保障大批農(nóng)民的居住。
（四）鄉(xiāng)村振興和宅基地流轉(zhuǎn)制度關(guān)系
農(nóng)村宅基地面積占據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地的70%，比重大。農(nóng)村流出到城鎮(zhèn)的人口逐年增加，在農(nóng)村人口流出的過(guò)程中，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村大片土地疏于管理，漸漸的荒廢，閑置大量土地，最終形成了空心村。原先的土地制度制約著農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得承擔(dān)不起城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的居民退回農(nóng)村無(wú)法進(jìn)行宅基地使用權(quán)購(gòu)買。但由于制度的缺失，在雙方已經(jīng)真實(shí)意思表示簽訂宅基地轉(zhuǎn)讓合同，在房屋價(jià)值上升和個(gè)人需要，對(duì)宅基地享有權(quán)利的農(nóng)民將受流轉(zhuǎn)方訴至法院，合同會(huì)因違反強(qiáng)制性規(guī)定而被判定無(wú)效。長(zhǎng)久以往，將會(huì)產(chǎn)生大量合同失信情況，影響信用系統(tǒng)的確立。受轉(zhuǎn)讓方預(yù)期利益無(wú)法得到保障，該風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使部分想“回村”的城鎮(zhèn)人員需求無(wú)法得到法律支持，進(jìn)而限縮農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，阻礙鄉(xiāng)村的發(fā)展。同時(shí)購(gòu)房需求一直存在，便會(huì)私底下通過(guò)其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)的流失。而且由于長(zhǎng)久固有的思維觀念以及重重限制的流轉(zhuǎn)制度，使得土地和農(nóng)民緊緊捆綁在一塊，使得已在城鎮(zhèn)買房并長(zhǎng)久居住，仍是在有條件的情況在農(nóng)村的宅基地再修建一套房子，使得農(nóng)村實(shí)際上房子很多，少人居住的情形很多，更加阻礙鄉(xiāng)村的集體建設(shè)和土地的集約利用。
針對(duì)上述情況，近年來(lái)關(guān)于宅基地改革事項(xiàng)不斷再推進(jìn)。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》正式確立我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)入了改革試點(diǎn)階段。主要是指對(duì)宅基地的“三權(quán)分離，”三權(quán)指的是所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)，明確了宅基地土地制度改革的基本方向；2018年中央一號(hào)紅頭文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出不僅要對(duì)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置進(jìn)行改革，還應(yīng)該在保障集體對(duì)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地資格權(quán)的情況下，在符合發(fā)展規(guī)律的條件下適度放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)突破制度障礙，對(duì)宅基地改革做進(jìn)一步的補(bǔ)充。新《土地管理法》出臺(tái)意味著農(nóng)宅基地改革又邁進(jìn)了一步，《土地管理法》是在經(jīng)歷一番改革試點(diǎn)后所探索出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，具有實(shí)用性和代表性，是目前我國(guó)立法體系中關(guān)于宅基地具體制度建設(shè)的重要依據(jù)之一。單同時(shí)由于立法活動(dòng)的審慎性跟滯后性，加上我國(guó)地域遼闊，農(nóng)村差異性大且農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用情況復(fù)雜，故《土地管理法》并無(wú)法將所有情況囊括其中，因此需要不斷的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的法律規(guī)定，使得農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度能夠適應(yīng)現(xiàn)有國(guó)情。
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度作為宅基地制度改革中一項(xiàng)，能夠?qū)㈤e置宅基地資源轉(zhuǎn)化成促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)質(zhì)資源。同時(shí)滿足城市發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。而且鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出，要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)期不變，第二輪土地承包到期后再延續(xù)三十年，這為完善我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提供有力保障。
二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度中的問(wèn)題
農(nóng)民希望通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)獲得財(cái)產(chǎn)性利益，不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的社會(huì)主體希望通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得合法的土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠減少農(nóng)村宅基地閑置，在市場(chǎng)中釋放成更多住房資源。由此催生了宅基地使用權(quán)隱形交易市場(chǎng)，這種交易引發(fā)新的問(wèn)題。
（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理制度存在不規(guī)范
農(nóng)村宅基地使用權(quán)通過(guò)進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)最佳途徑，目前農(nóng)村大量交易是隱形進(jìn)行的，這樣不僅無(wú)法保障交易活動(dòng)的安全性，并且對(duì)鄉(xiāng)村和政府的管理治理帶來(lái)困難。從試點(diǎn)改革區(qū)形成的多種流轉(zhuǎn)制度來(lái)看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度存在幾個(gè)問(wèn)題，首先宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序混亂，市場(chǎng)沒(méi)有沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，容易造成無(wú)論是否符合準(zhǔn)入條件標(biāo)準(zhǔn)的宅基地都進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，合同簽訂的混亂，尚未形成統(tǒng)一材料審批制度，無(wú)法保障交易的安全性和自主意思自治；其次信息溝通的不通順，農(nóng)民不知道其宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓使用，交易人也不清楚其交易的宅基地是否繼續(xù)被蓋房、修建。供求方面存在信息方面的不對(duì)稱，容易被極小部分不懷好意的人員進(jìn)行利用，使得交易過(guò)程存在著阻礙，無(wú)法安全有序的促進(jìn)流轉(zhuǎn)交易的順利進(jìn)行。
（二）宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估機(jī)制不合理
宅基地價(jià)格流轉(zhuǎn)的確定既能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，還可實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。目前我國(guó)在城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》有對(duì)國(guó)有土地上的房屋市場(chǎng)價(jià)格的評(píng)估以及評(píng)估程序都作出了明確的約定，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格參考因素不僅要對(duì)其上面房屋的評(píng)估，還需要考慮宅基地所在的地理位置，以及結(jié)合受流轉(zhuǎn)后用途是什么。現(xiàn)行流轉(zhuǎn)交易制度大部分由政府主導(dǎo)參考建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)格確定。如能由鄉(xiāng)村及政府設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定制度，再由農(nóng)民與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)按照既定的制度相結(jié)合進(jìn)行估算，既能保障農(nóng)民的權(quán)益也可以避免確定的流轉(zhuǎn)價(jià)格不合實(shí)際。經(jīng)歷了多年的探索，目前關(guān)于流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的主要問(wèn)題在于宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，并且現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)制度上缺乏對(duì)政府和集體的的法律法規(guī)監(jiān)督，使得交易利益分配不透明。
三、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考
農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)起著重要作用，鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移制度提出更明確的要求。針對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，能夠減少因流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)。
（一）完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)立法
首先加強(qiáng)法律之間的銜接，細(xì)化農(nóng)村相關(guān)法律規(guī)定，制定相關(guān)的法律配套制度讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作可以在法律范圍中進(jìn)行。細(xì)化法律規(guī)定可以先從流轉(zhuǎn)制度中補(bǔ)全對(duì)政府和村集體的監(jiān)督，這是由于農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量大，分布廣泛，在宅基地管理過(guò)程中，需要行政權(quán)力進(jìn)行介入，參與宅基地的取得、管理和利益分配。因此需要由法律來(lái)保證不讓權(quán)力凌駕于權(quán)利之上。其次要對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念的界定，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和組織成員要進(jìn)行資格認(rèn)定，比如設(shè)定在集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)生活滿五年以上，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，通過(guò)組織成員表決并繳交一定管理費(fèi)便可予以入社。
（二）規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不是普通商品交易，為保障交易雙方的合法利益，需要規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。首先依據(jù)各地實(shí)際情況設(shè)置好流轉(zhuǎn)程序，通過(guò)立法的形式規(guī)定宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)的條件。對(duì)各集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地信息進(jìn)行收集確立，做好宅基地產(chǎn)權(quán)確證證明。由村集體對(duì)宅基地基本信息匯總登記，再由政府部門進(jìn)行審查。其次制定科學(xué)的價(jià)格評(píng)估制度，由于各地差異情況，需依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況分別操作，以專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)依照評(píng)估要素，進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，構(gòu)建價(jià)格公開(kāi)公平的交易制度。最后可通過(guò)組建專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對(duì)違法的交易行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰。另外可由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與監(jiān)督，同時(shí)還能促進(jìn)農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)了解。
（三）建立合理的利益分配機(jī)制
宅基地的流轉(zhuǎn)既是宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性的處置，也是宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)制度要保障各方對(duì)宅基地的權(quán)益，需明確分配主體以及各自對(duì)流轉(zhuǎn)收益的比例。從設(shè)置流轉(zhuǎn)制度目的上說(shuō)，收益大部分應(yīng)歸農(nóng)民所有，以適當(dāng)比例分配給集體組織用以對(duì)宅基地的管理和農(nóng)民安置。
結(jié)語(yǔ)
不同地區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在較大差異，故應(yīng)具體情況具體分析，逐步完成宅基地制度改革。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興和宅基地使用權(quán)的梳理分析，可得出二者是互惠關(guān)系。鄉(xiāng)村振興為宅基地流轉(zhuǎn)改革提供政策引導(dǎo)，而宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，其所釋放出的空間和發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供內(nèi)在動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)
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