律師觀點 | 律師的“三農”法律服務——以政府采購法律服務為視角
2015-08-21 11:56:00
一、中國農村改革概述。
1978年十一屆三中全會確立家庭聯產承包責任制度，將農村土地所有權和經營權剝離，有力地解放和發(fā)展了農村生產力，中國農村改革進入一個嶄新的階段。隨著中國經濟的高度發(fā)展，生產關系也在不斷的發(fā)生變更。但是，國家資源卻重點向城市傾斜，農村、農業(yè)的發(fā)展缺少市場經濟基礎，“三農問題”已經嚴重影響我國經濟可持續(xù)發(fā)展。究其原因是此前的家庭承包責任制度只涉及農村土地經營權的改革，并沒有突破農村產權制度和物權制度的改革，已經束縛了農村生產力的發(fā)展，阻礙了現代農業(yè)的推進步伐。
黨中央和國務院意識到“三農問題”的嚴重性，自2004年開始的中央一號文件多來年持續(xù)聚焦“三農”。但遺憾的是此前農村制度改革，并沒有意識到農村改革制度的根本是立足農村產權制度和物權制度改革，也并沒有出臺具體配套實施政策真正落實改革，以至于農村、農業(yè)、農民的發(fā)展遇到極大的阻力。
目前我國的“三農問題”雖依然嚴峻，但是，黨中央和國務院已經充分意識到農村產權制度和物權制度的改革對于農村改革的重要性。黨的十七大報告，中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，中辦國辦下發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（中辦發(fā)61號文件），以及第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過“全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定”，預示著農村制度的改革將進入新的階段，黨中央和國務院將改革重點真正聚焦到農村產權和物權制度重新構建的層面上來。這次的改革將充分調動農民生產積極性，挖掘農業(yè)內部發(fā)展?jié)摿Γ貙掁r村外部增收渠道，加大政策助農增收力度。
我國農村改革不斷深化，迫切要求政府進行制度變革，政策完善，促使政府向服務型政府轉變，充分發(fā)揮法律服務對農村改革發(fā)展的引導、規(guī)范。但是，因政府受自身人員編制問題、體制缺陷問題等原因無法提供與農村改革發(fā)展相適應的法律服務。因而，未來政府將成為“三農”法律服務的最主要購買者。對此，筆者認為律師在可以在以下幾個領域為政府提供“三農”法律服務方面：
政府是推進新型城鎮(zhèn)化建設的重要力量，這就要求政府充分發(fā)揮法律服務對農村改革發(fā)展的引導、規(guī)范。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）提供新型城鎮(zhèn)化相關法律法規(guī)及規(guī)章的調研、起草與評估專項法律服務，保障法律法規(guī)規(guī)章制定的科學性、民主性和可操作性。
（2）參與政府重大方針、政策和重要制度的法律論證，開展風險評估，為重大決策提供法律咨詢意見。
在城鄉(xiāng)開發(fā)的過程中，因開發(fā)需要而對農村集體土地進行的征收、征用活動激發(fā)了大量的糾紛，使得城鄉(xiāng)開發(fā)無法穩(wěn)妥地向前推進。因此，農村土地征收的改革已經刻不容緩。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）根據相關法律法規(guī)及政策協(xié)助制定合理的農村土地征收的補償標準；
（2）梳理農村土地征收的程序等，保障農村土地征收依法依規(guī)進行等。
政府如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場，構建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制是本次集體經營性建設用地入市改革的關鍵所在。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）進行專項調研，研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，進行土地增值收益分配機制改革；
（2）就集體經營性建設用地入市是否符合規(guī)劃和用途管制從法律角度進行分析和論證；
（3）梳理農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股的具體流程和實施途徑等。
農村宅基地制度的改革將有利于農民增收，農村健康發(fā)展。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）協(xié)助政府進行宅基地改革制度設計（例如土地符合條件時可有償取得、有償自愿退出機制等）及法律論證；
（2）進行專項調研，調查宅基地的使用現狀（統(tǒng)計已建與待建）、流轉需求等情況；
（3）調查現存的宅基地糾紛問題，提出宅基地糾紛解決的法律方式和途徑等；
從市場角度看，土地有序流轉前提是產權清晰，故而對土地承包經營權的確權登記工作顯得尤為重要，穩(wěn)定承包關系、推進確權登記頒證作為引導農村土地經營權流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的重要基礎。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）進行專項調研，研究農村承包經營權確權及登記過程中的法律問題，推進農村土地承包經營權依法依規(guī)的確權登記工作；
（2）梳理農村土地承包經營權確權、登記及頒證流程，指導政府農村土地承包經營權確權、登記及頒證工作；
（3）為政府進行土地承包經營權流轉制度改革提供法律意見和建議，規(guī)范流轉模式并進行可行性分析；
（4）協(xié)助政府構建土地承包經營權流轉平臺，例如農村產權交易中心等。
新農村改革后，因缺乏有效的管理和監(jiān)督機制，村民小組集體資產的保管和使用亂象叢生，集體資產流失嚴重、經濟利益沖突頻發(fā)，潛在著升級為社會矛盾，影響穩(wěn)定大局的風險。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）進行專項調研，獲取村民小組集體資產的的基本情況及利用情況的數據（包括被調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組財產持有主體、財產形態(tài)、主要來源、保管模式、以及相應的使用、監(jiān)管情況等）并進行分析及專項研究，厘清村民小組集體資產管理上存在的問題；
（2）協(xié)助構建農村集體資產財務管理運作機制；
（3）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村一級對村民小組集體資產的管理工作進行指導、監(jiān)督。
（4）對村集體資產產權改革制度設計進行初探，為產權流轉制度設計與制定配套細則提供合理建議等。
集體經濟組織成員是享有集體資產產權、獲得集體資產、承包集體經濟組織土地及其他財產，監(jiān)督集體經濟組織的經營管理活動的基礎。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）根據相關法律法規(guī)及政策協(xié)助制定農村集體經濟組織成員資格認定標準；
（2）梳理農村集體經濟組織成員資格認定具體程序（包括但不限于如何召開全員大會、如何進行合法有效的表決、如何進行結果公示等），指導農村集體經濟組織進行成員資格認定等。
在農村建設項目審批中，審批程序繁瑣，審批權制約監(jiān)督機制不完善等問題仍然普遍存在，實現建設項目審批提速提質是政府審批事項改革的關鍵。在本領域，律師主要可以提供以下服務：
（1）進行專項調研，以審批瘦身改革試點地區(qū)為調研藍本，對獲取的建設項目審批流程改革實施情況的數據進行分析及專項研究；
（2）對審批流程改革提出建議并協(xié)助制定可行方案等；
新形勢下，政府法律服務需求日益高漲，已經成為購買法律服務的主流。律師應該抓住“三農改革”的機遇，拓寬業(yè)務范圍，創(chuàng)新業(yè)務模式，幫助政府推動和深化農村改革，充分發(fā)揮法律服務對農村改革發(fā)展的引導、規(guī)范。
