律師觀點 | 律師的“三農(nóng)”法律服務(wù)——以政府采購法律服務(wù)為視角
2015-08-21 11:56:00
一、中國農(nóng)村改革概述。
1978年十一屆三中全會確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，將農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離，有力地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，中國農(nóng)村改革進(jìn)入一個嶄新的階段。隨著中國經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系也在不斷的發(fā)生變更。但是，國家資源卻重點向城市傾斜，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展缺少市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，“三農(nóng)問題”已經(jīng)嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。究其原因是此前的家庭承包責(zé)任制度只涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的改革，并沒有突破農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和物權(quán)制度的改革，已經(jīng)束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推進(jìn)步伐。
黨中央和國務(wù)院意識到“三農(nóng)問題”的嚴(yán)重性，自2004年開始的中央一號文件多來年持續(xù)聚焦“三農(nóng)”。但遺憾的是此前農(nóng)村制度改革，并沒有意識到農(nóng)村改革制度的根本是立足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和物權(quán)制度改革，也并沒有出臺具體配套實施政策真正落實改革，以至于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展遇到極大的阻力。
目前我國的“三農(nóng)問題”雖依然嚴(yán)峻，但是，黨中央和國務(wù)院已經(jīng)充分意識到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和物權(quán)制度的改革對于農(nóng)村改革的重要性。黨的十七大報告，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，中辦國辦下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)61號文件），以及第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過“全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定”，預(yù)示著農(nóng)村制度的改革將進(jìn)入新的階段，黨中央和國務(wù)院將改革重點真正聚焦到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和物權(quán)制度重新構(gòu)建的層面上來。這次的改革將充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部發(fā)展?jié)摿Γ貙掁r(nóng)村外部增收渠道，加大政策助農(nóng)增收力度。
二、律師“三農(nóng)”法律服務(wù)主要領(lǐng)域。
我國農(nóng)村改革不斷深化，迫切要求政府進(jìn)行制度變革，政策完善，促使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮法律服務(wù)對農(nóng)村改革發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范。但是，因政府受自身人員編制問題、體制缺陷問題等原因無法提供與農(nóng)村改革發(fā)展相適應(yīng)的法律服務(wù)。因而，未來政府將成為“三農(nóng)”法律服務(wù)的最主要購買者。對此，筆者認(rèn)為律師在可以在以下幾個領(lǐng)域為政府提供“三農(nóng)”法律服務(wù)方面：
1、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域
政府是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，這就要求政府充分發(fā)揮法律服務(wù)對農(nóng)村改革發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）提供新型城鎮(zhèn)化相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的調(diào)研、起草與評估專項法律服務(wù)，保障法律法規(guī)規(guī)章制定的科學(xué)性、民主性和可操作性。
（2）參與政府重大方針、政策和重要制度的法律論證，開展風(fēng)險評估，為重大決策提供法律咨詢意見。
2、農(nóng)村土地征收服務(wù)領(lǐng)域
在城鄉(xiāng)開發(fā)的過程中，因開發(fā)需要而對農(nóng)村集體土地進(jìn)行的征收、征用活動激發(fā)了大量的糾紛，使得城鄉(xiāng)開發(fā)無法穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。因此，農(nóng)村土地征收的改革已經(jīng)刻不容緩。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及政策協(xié)助制定合理的農(nóng)村土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)；
（2）梳理農(nóng)村土地征收的程序等，保障農(nóng)村土地征收依法依規(guī)進(jìn)行等。
3、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市服務(wù)領(lǐng)域
政府如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場，構(gòu)建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制是本次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的關(guān)鍵所在。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）進(jìn)行專項調(diào)研，研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，進(jìn)行土地增值收益分配機制改革；
（2）就集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否符合規(guī)劃和用途管制從法律角度進(jìn)行分析和論證；
（3）梳理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的具體流程和實施途徑等。
農(nóng)村宅基地制度的改革將有利于農(nóng)民增收，農(nóng)村健康發(fā)展。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）協(xié)助政府進(jìn)行宅基地改革制度設(shè)計（例如土地符合條件時可有償取得、有償自愿退出機制等）及法律論證；
（2）進(jìn)行專項調(diào)研，調(diào)查宅基地的使用現(xiàn)狀（統(tǒng)計已建與待建）、流轉(zhuǎn)需求等情況；
（3）調(diào)查現(xiàn)存的宅基地糾紛問題，提出宅基地糾紛解決的法律方式和途徑等；
5、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)與交易服務(wù)領(lǐng)域
從市場角度看，土地有序流轉(zhuǎn)前提是產(chǎn)權(quán)清晰，故而對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作顯得尤為重要，穩(wěn)定承包關(guān)系、推進(jìn)確權(quán)登記頒證作為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）進(jìn)行專項調(diào)研，研究農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)及登記過程中的法律問題，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法依規(guī)的確權(quán)登記工作；
（2）梳理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記及頒證流程，指導(dǎo)政府農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記及頒證工作；
（3）為政府進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提供法律意見和建議，規(guī)范流轉(zhuǎn)模式并進(jìn)行可行性分析；
（4）協(xié)助政府構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，例如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等。
6、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理及處置服務(wù)領(lǐng)域
新農(nóng)村改革后，因缺乏有效的管理和監(jiān)督機制，村民小組集體資產(chǎn)的保管和使用亂象叢生，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)利益沖突頻發(fā)，潛在著升級為社會矛盾，影響穩(wěn)定大局的風(fēng)險。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）進(jìn)行專項調(diào)研，獲取村民小組集體資產(chǎn)的的基本情況及利用情況的數(shù)據(jù)（包括被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組財產(chǎn)持有主體、財產(chǎn)形態(tài)、主要來源、保管模式、以及相應(yīng)的使用、監(jiān)管情況等）并進(jìn)行分析及專項研究，厘清村民小組集體資產(chǎn)管理上存在的問題；
（2）協(xié)助構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理運作機制；
（3）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村一級對村民小組集體資產(chǎn)的管理工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。
（4）對村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革制度設(shè)計進(jìn)行初探，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計與制定配套細(xì)則提供合理建議等。
7、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定服務(wù)領(lǐng)域
集體經(jīng)濟(jì)組織成員是享有集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、獲得集體資產(chǎn)、承包集體經(jīng)濟(jì)組織土地及其他財產(chǎn)，監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理活動的基礎(chǔ)。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及政策協(xié)助制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；
（2）梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定具體程序（包括但不限于如何召開全員大會、如何進(jìn)行合法有效的表決、如何進(jìn)行結(jié)果公示等），指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行成員資格認(rèn)定等。
8、農(nóng)村建設(shè)項目審批流程改革服務(wù)領(lǐng)域
在農(nóng)村建設(shè)項目審批中，審批程序繁瑣，審批權(quán)制約監(jiān)督機制不完善等問題仍然普遍存在，實現(xiàn)建設(shè)項目審批提速提質(zhì)是政府審批事項改革的關(guān)鍵。在本領(lǐng)域，律師主要可以提供以下服務(wù)：
（1）進(jìn)行專項調(diào)研，以審批瘦身改革試點地區(qū)為調(diào)研藍(lán)本，對獲取的建設(shè)項目審批流程改革實施情況的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析及專項研究；
（2）對審批流程改革提出建議并協(xié)助制定可行方案等；
新形勢下，政府法律服務(wù)需求日益高漲，已經(jīng)成為購買法律服務(wù)的主流。律師應(yīng)該抓住“三農(nóng)改革”的機遇，拓寬業(yè)務(wù)范圍，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，幫助政府推動和深化農(nóng)村改革，充分發(fā)揮法律服務(wù)對農(nóng)村改革發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范。
